（三）從管理的功能的角度來闡釋行政
有的學者從管理的特點和功能的角度闡釋行政的內涵，認為一切管理活動都是行政。如美國早期的行政學家L·D·懷特（Leonard D.White）認為，行政是為達到某種目的而實施的指揮、協調和控製等行動（〔美〕 L·D·懷特：《行政學導論》，麥克米倫出版公司1955年版，第3頁。）。而J·M·費富納（Jnhn M.Pfiffner）也有類似的觀點，聲稱行政就是指由一些人的協調努力，使政府的活動得以實現。這一說法把行政等同於管理，沒有反映出行政的本質特征。誠然，一切行政都是管理，但這並不意味著一切管理都是行政，行政是管理的組成部分之一。“一切管理都是行政”的界定過於寬泛，抹殺了行政與管理兩者的區別，沒有揭示出作為國家管理活動的“行政”的本質特點。
綜上所述，我們認為，行政或稱公共行政、行政管理，是指國家行政機關為實現社會公共利益，在憲法和法律許可的範圍內，運用國家法定的權力，通過製定和實施公共政策，對國家事務、社會公共事務以及政府自身事務進行管理與服務的活動。這個界定包含以下幾個方麵的內容。
1.行政管理的主體是國家行政機關
國家行政機關具體包括國家行政係統中的中央政府和地方各級政府。隻有國家行政機關及其工作人員才擁有行使行政管理權的主體資格。
2.行政管理的客體是國家事務、社會公共事務以及政府自身事務
國家事務、社會公共事務反映了全體社會成員的公共需求，體現的是整個社會的公共利益。因而，公共事務的實質是公共利益。當然，為了對國家事務和社會公共事務實施有效管理，政府也需要對其自身事務進行管理。
3.行政管理的根本保障是行政權力
行政權力是行政管理的生命線。為了順利實現既定的行政目標，政府必須掌握和行使法律賦予的具有強製性的行政權力。否則，行政管理活動就難以有效開展。
4.行政管理的基本依據是國家的憲法和法律
為了防止行政權力的越軌，保證其有效運行，必須將政府行為限定在憲法和法律的軌道上，政府的任何活動都不能違背和淩駕於憲法和法律之上。因此，行政管理必須是依法行政。
5.行政管理的基本方式是製定和執行公共政策
行政管理活動實際上是一個製定公共政策和實施公共政策的有始無終、循環往複的過程。隻有通過公共政策的製定和實施，才能達到政府管理的目標，最終實現社會公共利益。
6.行政管理的基本價值取向是公平公正
行政管理的最終目標是滿足公共需求，實現公共利益，這就決定了其價值取向是實現社會的公平和公正。當然，這並不排斥行政管理追求效率的取向。成功的政府管理應當在效率與公平之間尋求最佳平衡點（薛冰、梁仲明、程亞冰編著：《行政學原理》，清華大學出版社、北京交通大學出版社2005年版，第6頁。）。
（三）從管理的功能的角度來闡釋行政
有的學者從管理的特點和功能的角度闡釋行政的內涵，認為一切管理活動都是行政。如美國早期的行政學家L·D·懷特（Leonard D.White）認為，行政是為達到某種目的而實施的指揮、協調和控製等行動（〔美〕 L·D·懷特：《行政學導論》，麥克米倫出版公司1955年版，第3頁。）。而J·M·費富納（Jnhn M.Pfiffner）也有類似的觀點，聲稱行政就是指由一些人的協調努力，使政府的活動得以實現。這一說法把行政等同於管理，沒有反映出行政的本質特征。誠然，一切行政都是管理，但這並不意味著一切管理都是行政，行政是管理的組成部分之一。“一切管理都是行政”的界定過於寬泛，抹殺了行政與管理兩者的區別，沒有揭示出作為國家管理活動的“行政”的本質特點。
綜上所述，我們認為，行政或稱公共行政、行政管理，是指國家行政機關為實現社會公共利益，在憲法和法律許可的範圍內，運用國家法定的權力，通過製定和實施公共政策，對國家事務、社會公共事務以及政府自身事務進行管理與服務的活動。這個界定包含以下幾個方麵的內容。