土地利用管理
土地利用是人類通過一定的行動，以土地為勞動對象（或手段），利用土地的特性來滿足自身需要的過程。土地資源是有限的，而社會對土地的需求卻在日益增長。因此，合理利用有限的土地資源已成為當今社會一個十分重要的問題。中國人多地少、耕地資源十分緊缺，土地供需矛盾尤為突出，要實現合理利用土地，切實保護耕地，必須加強對土地利用的宏觀調控和微觀管理，編製土地利用規劃和計劃，開展基本農田保護，搞好土地開發和複墾。
▓土地利用規劃
土地利用規劃是指在土地利用的過程中，為達到一定的目標，而對各類用地（或某類用地）結構和布局進行調整或具體配置。根據規劃的範圍和任務的不同，土地利用規劃分為土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃。土地利用總體規劃是各級人民政府對行政轄區內全部土地的開發、利用、整治、保護在時間和空間上所做的總體的、戰略的部署和統籌安排。土地利用總體規劃實行分級規劃，分級管理的辦法。按中國現行行政轄區的劃分，土地利用總體規劃分為國家、省（自治區、直轄市）、市（地區）、縣（市）、鄉（鎮）五級。這五級規劃相互銜接，逐級落實，對土地利用進行調控和管理。土地利用詳細規劃是指農場、林場、牧場、城鎮、村鎮、工礦區、開發區等內部土地利用具體配置規劃。土地利用專項規劃一般是指在土地利用總體規劃控製下，對區域內的某種用地或土地開發、保護、整治的某一方麵所進行的統籌安排，它是土地利用總體規劃的深化和補充。如建設用地規劃、水利用地規劃、農業生產用地規劃、土地開發規劃、土地保護規劃、土地整治規劃等等。
一、土地利用規劃的形成和發展
新中國成立以後，土地利用規劃就做為維護社會主義的土地製度，促進社會主義農業經濟發展的一項經濟措施應用到社會主義建設事業之中。五十年代，結合工業的發展著手進行了以城市內部土地利用為主要內容的城市規劃；進行了以東北、新疆、海南等墾區建設為重點的土地利用規劃，其任務是為國營企業劃撥土地，確定土地使用範圍和各類用地的布局。同時，也開展了企業內部的土地利用規劃設計。
五十年代末——六十年代初，隨著人民公社建立和發展，土地利用規劃為鞏固農村“一大二公”的社會經濟體製和勞動群眾集體組織的生產方式，編製了人民公社的土地規劃，推動了人民公社集體經濟的發展。隨著“農業學大寨”運動不斷深入，出現以耕作製度、改土增肥、灌溉和水流域開發治理為重點內容的土地利用規劃。
在實現土地統一管理以前，中國的土地利用規劃基本上是參照蘇聯的土地利用規劃設計理論與方法，主要是以編製農業的土地利用規劃和城市規劃為重點，解決局部地區土地利用存在的問題。
一九八六年八月一日以後，土地管理體係發生了重大的變革，中國土地管理開始走上依法、統一、全麵、科學管理的軌道。各級政府相繼成立統一管理城鄉土地的土地管理機構。一九八七年頒布實施《中華人民共和國土地管理法》，為加強土地利用管理，該法第十五條規定：“各級人民政府編製土地利用總體規劃，地方人民政府的土地利用總體規劃經上級人民政府批準執行。”國家土地管理局開始組織編製《全國土地利用總體規劃綱要》並在全國選擇了若幹個省、市、縣進行編製土地利用總體規劃試點，在試點經驗的基礎上，全國各級土地利用總體規劃工作全麵鋪開。根據中國人多地少，耕地資源相對緊缺的國情，確定了中國編製土地總體規劃的指導思想是：首先要保證糧食基本自給，解決十幾億人口的吃飯問題。為此要切實保護耕地，力爭使耕地麵積相對穩定；其次，要保障各項建設必須的用地，以適應國民經濟和社會發展需要；第三，要注意保護和改善生態環境，加強防治水土流失和其他整治土地的措施；最後還要注意因地製宜，統籌兼顧，局部利益服從全局利益，當前利益和長遠利益相協調。
二、土地利用總體規劃工作的開展情況
一九八七年國家土地管理局向國務院上報《關於在全國開展土地利用總體規劃工作的報告》，國務院以“國辦發［1987］82號”文件向各省（區、市）人民政府及有關部門轉發了此報告，要求各級人民政府編製土地利用總體規劃，有關部門要密切配合。據此，國家土地管理局組織有關部門、科研單位及高等院校的專家和研究人員開始編製《全國土地利用總體規劃綱要》。經過五年多的努力，完成了此項工作。國務院於一九九三年二月十五日，批準頒布實施《全國土地利用總體規劃綱要》。全國土地利用總體規劃是國土規劃的重要組成部分，是對全國各項土地的利用進行宏觀控製和指導的長遠規劃，基期為一九八五年，規劃期為二○○○年，並展望到二○二○、二○五○年，同時，它也是編製省級土地利用總體規劃和各種專項土地利用規劃的依據。與此同時，國家土地管理局還開展了遼寧、黑龍江、四川3個省級，穆棱、大冶、花縣、辛集4個縣級土地利用總體規劃試點，在總結試點經驗的基礎上，製定了《省級土地利用總體規劃編製要點》和《縣級土地利用總體規劃編製要點》，經過三、四年的實踐和完善，頒布了《土地利用總體規劃編製審批暫行辦法》和《縣級土地利用總體規劃編製規程》。國家土地管理局已在製定《土地利用規劃條例》。
截止到一九九五年底，全國30個省（區、市）（未包括台灣）都已經完成或正在編製省級土地利用總體規劃；黑龍江、遼寧、四川、內蒙古、新疆、山東、吉林、河北、貴州等9個省（自治區）的土地利用總體規劃先後經國務院批準實施；河南、湖南、江蘇、甘肅、湖北、雲南、廣東、山西、安徽等9個省的土地利用總體規劃已上報國務院待批；其餘各省（區、市）也正在抓緊編製。159個市（地區）完成市級土地利用總體規劃，占應編製規劃的68%，38個市（地區）正在編製，占16%；兩者合計占84%。其中山東、湖南、遼寧、江蘇、河北5省的市級規劃已基本完成。1152個縣完成縣級土地利用總體規劃，占應編製規劃的57%，286個縣正在編製，占14%；兩者合計占71%。其中山東省和天津市已全麵完成縣級規劃，上海市完成90%，江蘇、遼寧、河北已完成70%以上。鄉級土地利用總體規劃在全國各省（區、市）也普遍開展，其中江蘇、湖南所有鄉（鎮）已基本完成，上海、吉林、山東完成了80%以上。
一九九六年，國家土地管理局提出了“實現耕地總量動態平衡”的戰略目標以後，要求全國各級的土地利用總體規劃按此精神進行全麵修編。這項工作已在進行中。
三、土地利用總體規劃的成效
實踐證明，各級土地利用總體規劃的編製與實施，有效地增強了對土地利用的調控能力：一是各級規劃將基本農田保護區、各類開發區、重點工程項目用地、城鎮建設用地和農村居民點用地進行了統籌安排和落實，為中國社會主義建設的發展服務；二是土地利用總體規劃控製指標為編製年度用地計劃和土地開發複墾計劃提供了依據；三是土地利用總體規劃的實施調控了土地出讓和合理用地，為審批各項建設用地提供了依據；四是依據國家的產業政策，協調了各產業間的用地矛盾，合理安排各業用地，優化了土地資源配置，為國民經濟持續、快速、健康地發展提供了基礎保證。
中國處在一個建立社會主義市場經濟體製的新時期。在社會主義市場經濟條件下，土地作為一種特殊資源和重要資產仍需強化國家的宏觀調控作用，同時在國家的宏觀調控下進行市場調節。隨著社會主義市場經濟體製的建立和發展，土地利用將會出現新的問題和新的情況，土地利用規劃管理肩負著艱巨而光榮的任務，任重而道遠。
▓土地利用計劃
土地利用計劃是國家在綜合考慮經濟效益、生態效益、社會效益的前提下，依據土地利用總體規劃，對土地資源開發、利用、整治、保護所提出的目標和為實現該目標而準備采取的行動步驟和措施。土地利用計劃是國民經濟和社會發展計劃的組成部分，也是土地利用總體規劃的實施計劃。土地作為一種稀缺的珍貴資源，是製定國民經濟和社會發展計劃的重要調控因素。
一、土地利用計劃體係的建立
新中國建立以後，在經濟建設中實行的是社會主義計劃經濟體製。長期以來，由於對土地國情認識上存在片麵性，造成土地利用決策的失誤。體現在過分宣傳地大物博的一麵，而忽視了人均資源遠遠低於世界平均水平的另一方麵。因此，在實行了三十多年的計劃經濟體製中，長期不含土地利用計劃。編製國民經濟和社會發展計劃時，隻考慮人、財、物的綜合平衡，沒有土地分配、利用的綜合平衡。土地利用完全由部門分散決策，導致土地利用的部門所有製和宏觀失控。哪個部門財大、權大，哪個部門占地就多。部門之間的爭地矛盾十分尖銳，很難協調。如建設用地與農業生產用地的矛盾，各部門之間、農林牧之間的矛盾等等。又由於沒有考核土地利用的計劃指標，造成土地利用上的巨大浪費。如建設選址不當（大量占用優質、高產農田），用地定額普遍偏高等等。
中共十一屆三中全會後，實行了經濟體製改革，重視發揮價值規律在經濟生活中的作用。但由於仍然忽視必要的計劃手段對土地利用的調控作用，導致各地、各部門僅從獲取最大的自身利益出發來利用土地，對土地利用又帶來一次更大的衝擊。土地，尤其是耕地，被大量轉作盈利高的建設用地和林、果、漁生產用地。據統計，“六五”期間，年均減少耕地48.7萬公頃（730多萬畝），一九八五年高達100萬公頃（1500多萬畝），更加劇了中國人多地少的矛盾，給國民經濟持續穩定發展帶來嚴重影響。麵對這一嚴峻形勢，促使人們猛醒。認識到對土地利用再也不能掉以輕心，放任自流，必須采取切實的措施加強管理。
一九八四年中央領導人就指出：“要控製建設用地，一是經濟手段，一是控製指標”。一九八六年三月，中共中央、國務院在《關於加強土地管理，製止亂占耕地的通知》中，進一步明確規定：“今後必須嚴格按照用地規劃、用地計劃和用地標準審批土地”。一九八六年八月，國家土地管理局成立後，即著手研究落實中共中央、國務院的指示，開展土地利用計劃的編製工作。當時，為迅速煞住建設亂占濫用耕地的勢頭，一九八七年由國家計劃委員會和國家土地管理局首先下達了非農業建設占用耕地計劃，開創了中國土地利用計劃管理的先河。在此基礎上，逐步建立、完善起土地利用計劃體係，並納入國民經濟和社會發展計劃序列。
二、土地利用計劃管理工作的進展
一九八七年三月，國家土地管理局和國家計委聯合召開了“全國非農業建設用地計劃工作會議”。會上，國家土地管理局王先進局長、國家計委國土司陳鵠司長和楊邦傑就非農業建設用地實行計劃管理的必要性，可行性及計劃編報、下達、管理的有關程序作了報告。會後，兩家聯合下達了“一九八七年非農業建設占用耕地計劃”，這是中國第一個土地利用方麵的計劃。同年六月，為限製農業結構調整大量占用耕地（據測算，當時農業結構調整占用耕地約占耕地減少總數的75%），農牧漁業部和國家土地管理局聯合發出《關於在農業結構調整中嚴格控製占用耕地的聯合通知》，通知要求：“要像抓非農業建設占地一樣重視農業結構調整占地……各省、自治區、直轄市每年農業結構調整占用耕地要編製計劃”。為規範建設用地計劃的編報、管理工作，又於一九八七年十月，由國家計委和國家土地管理局聯合下發了《建設用地計劃管理暫行辦法》。該辦法對建設用地計劃的管理內容（在當時情況下，建設用地按投資渠道分為三項：國家建設用地、集體建設用地和農村個人建房用地），計劃編報、審批、下達程序及管理措施等作出了具體規定，這是土地利用計劃管理工作的綱領性文件。
一九八八年在非農業建設占用耕地計劃的基礎上，增加了農業建設用地和占用非耕地指標，擴展為“建設用地計劃”，並正式納入國家計劃序列，作為國民經濟和社會發展計劃的組成部分。同年四月，國家土地管理局和國家計委再次聯合召開“全國建設用地計劃工作會議”。會議充分肯定了對土地利用實行計劃管理的深遠意義及一年來所取得的成績。會議認為：對土地既要像人口一樣實行計劃管理，又要用經濟手段，把土地作為經濟活動的一個活躍因子，參與整個國民經濟活動，以促進土地的合理利用和增加國家的財源。會議還進一步明確了部門間的職責分工，即建設用地計劃應由各級土地管理部門負責編報，各級計劃部門搞綜合平衡；計劃下達後由土地管理部門負責執行。對今後的工作，會議要求應逐步完善土地利用計劃體係，組織編製中、長期土地利用計劃、規劃和土地開發計劃。
一九八九年在建設用地計劃的基礎上，增設了土地開發計劃，組成土地利用計劃。
一九九○年編製完成了“‘八五’土地利用中期計劃”。至此，土地利用計劃的框架已基本形成，即中期與年度計劃相銜接，中央與地方計劃相結合，“開源”與“節流”計劃相配套的計劃體係。
一九九三年，為適應土地使用製度改革的需要，積極建立和培育土地市場，在建設用地計劃中又增設了土地使用權出讓計劃，以區別以往單一的行政劃撥用地計劃。今後，隨著社會主義市場經濟的發展和土地使用製度改革的深入，土地利用計劃管理體係還需進一步充實、完善。
對土地利用計劃指標的管理，國家實行指令性與指導性相結合的方式。根據國情，對關係國計民生的重要資源國家仍需實行指令性計劃。耕地屬於稀缺的珍貴資源，耕地麵積多少是關係到吃飯和建設的大事。而且耕地一旦改作建設用地，就很難恢複。因此，對建設占用耕地實行指令性計劃，即計劃指標隻能節餘，不能突破。為滿足必要的建設用地和引導建設占用劣地、荒地，對建設占用非耕地實行指導性計劃。
三、實行土地利用計劃管理所取得的成效
主要體現在以下幾方麵：
（一）對貫徹落實“十分珍惜和合理利用每寸土地”這一國策起到了積極的促進作用。中國是一個有960萬平方公裏土地和12億人口的國家。在這樣一個大國裏，要想搞好土地管理工作必須調動全體共產黨員和全民的積極性。土地利用計劃起到了這樣的作用。首先，通過編製土地利用計劃，使各級政府對土地家底做到心中有數，增強了對土地的危機感和責任心。其次，土地利用計劃規定了明確的土地利用目標，這給考核各級政府的政績提出了過硬的考核指標，促使各級政府必須認真對待，積極采取有效措施實現計劃目標。第三，土地利用計劃把個人建房用地納入計劃管理軌道，提高了全民珍惜土地的意識，調動了全民，尤其是占人口80%的廣大農民愛地惜地的積極性，使計劃用地的概念深入人心，成為全體人民的自覺行動。有了全黨、全民的支持，珍惜土地的國策才能真正落到實處。