國家土地管理局的成立
一九八五年耕地銳減和隨之而來的農業大減產，使政府決策者認識到中國土地資源，特別是可耕地資源的嚴重稀缺及加強土地管理的必要性和緊迫性。於是，在一九八六年頒布《中華人民共和國土地管理法》，並成立了。
一九八七年中共十三大提出社會主義初級階段的理論，強調在社會主義建設的現階段還必須大力發展商品經濟，建立有計劃的商品經濟體製，並為此而改革生產關係和上層建築中一切不適應生產力發展的部分；提出要加快建立和培育包括生產要素市場在內的社會主義市場體係。
一九九二年中共十四大更進一步明確提出建立社會主義市場經濟的目標，強調要運用市場機製來配置資源，在國家宏觀調控下發揮市場配置資源的基礎性作用。在此背景下，土地管理開始了由單純行政配置方式向國家宏觀調控下的市場配置方式過渡的改革。一九八六——一九九七年土地管理製度所發生的變革正體現了這一改革的方向。
鑒於中國可耕地資源嚴重稀缺，保護耕地引起中共中央、國務院的高度重視，要求各地必須嚴格按照耕地總量動態平衡的要求，做到耕地總量隻能增加，不能減少，並努力提高耕地質量。
▓《土地管理法》的頒布和土地統一管理機構的建立
一九八六年是新中國土地管理史上有決定意義的一年，這一年發生兩件大事：一是《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）的頒布；二是國家土地管理局的誕生。這兩件事開創了依法、統一管理土地的新局麵，由此土地管理進入一個新階段。
一、《土地管理法》的頒布
（一）《土地管理法》的出台。
在完成社會主義改造之後，中共中央領導曾指示農業部起草一部《土地法》。但是這項工作由於“大躍進”和“文化大革命”中斷了。一九七六年，國務院領導再次指示要把《土地法》搞起來，並在一九七八年十二月中共十一屆三中全會原則通過的《關於加快農業發展若幹問題的決定（草案）》中寫入：“要盡快製定和頒布《土地法》”。根據中共中央的決定，農業部和國家農委於一九八一年聯合向國務院上報了《中華人民共和國土地法（送審稿）》，由國務院經濟法規研究中心進行修改。在這期間，國民經濟迅速發展，各項建設占用土地大量增加，亂占濫用耕地現象日趨嚴重，在一九八五年爆發了一個建設占用耕地的高潮，引起中共中央、國務院高度關注，在一九八六年三月發布《關於加強土地管理製止亂占耕地的通知》中再次提出：“要建立和完善土地管理法規”，“抓緊製訂《中華人民共和國土地法》”。此後，《土地法》起草和審批的步伐加快。一九八六年四月農業部上報《中華人民共和國土地法》。經國務院常務會議通過後當即提請第六屆全國人大常務委員會審議。一九八六年六月全國人大常務委員會第十六次會議審議通過了這部法律，但考慮到這部法律主要是加強土地管理、解決亂占濫用土地問題，對於國土規劃、國土整治、國土開發等問題，由於實踐經驗不夠，尚未作規定，因此更名為《中華人民共和國土地管理法》，並於六月二十五日公布，一九八七年一月一日起施行。
《土地管理法》共七章五十七條。在總則中首先明確立法的原則。它們是：維護社會主義土地公有製，保護土地所有者和使用者的合法權益；合理利用一切土地，保護耕地，節約建設用地；綜合運用行政、經濟、法律手段，加強土地管理；實行城鄉土地統一管理。
土地的所有權和使用權。它第一次以國家根本法的形式取代長期以來的行政指令形式，使社會主義改造以後確立的土地公有製的權屬關係上升到法律的高度。還補充了《民法通則》的不足，規定：“村農民集體所有的土地已經分別屬於村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬於各該農業集體經濟組織的農民集體所有。”即明確屬於原生產隊所有的土地的所有權。另外，將農村推行土地聯產承包責任製中形成的承包經營權作為一種物權在法律上固定下來。同時恢複了廢弛了三十年的地籍管理製度。
在土地的利用和保護中，對土地調查統計和全部土地資源的開發、利用、治理、保護的規劃管理和行政管理作出了規定。
國家建設用地和鄉（鎮）村建設用地，是取代以前頒布的《國家建設征用土地條例》和《村鎮建房用地管理條例》。它吸收了兩個《條例》中行之有效的辦法，並對征地審批程序、土地管理機構在征地審批中的作用和各級政府審批權限作了進一步的補充修改。同時，在土地征用之外，增加了一條：“經過批準，允許農業集體經濟組織按照協議將土地使用權作為聯營條件與全民所有製、城市集體所有製企業共同投資舉辦聯營企業”。這就在征地之外打開了一條土地使用權流動和橫向聯合的新通道。
法律責任，是針對當時帶有普遍性的一些違法行為作出各種處罰的規定，以體現從嚴管理土地的精神。
（二）一九八八年對《土地管理法》的修訂。
《土地管理法》是新中國在土地管理方麵的第一部大法。它的頒布標誌著中國土地法製建設的開端，標誌著土地管理工作由分散多頭管理轉為集中統一管理、由行政管理轉向行政、經濟、法律措施綜合管理的新階段。它以法律形式確認了改革初期的成果，又為以後土地製度和土地管理製度的改革提供了引導。
一九八七年深圳等地實行國有土地使用權有償出讓和轉讓，首次在國有土地使用權流轉中引入市場機製。同年七月國務院特區辦提出《關於選若幹點實行土地使用權有償轉讓的建議》的報告，要在上海、天津、廣州、深圳四城市作試點。為消除土地有償出讓在法律上的障礙，一九八八年四月七屆全國人大一次會議通過憲法修正案，將《憲法》第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”，修改為“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。為使《憲法》的規定具體化，一九八八年十二月七屆全國人大常務會五次會議，根據憲法修正案和國務院關於提請修改《土地管理法》的議案，對《土地管理法》作了相應的修改：
將《土地管理法》第二條“任何單位或個人不得侵占、買賣，出租或者以其他形式非法轉讓土地”中的“出租”一詞刪去，並增加了兩款：“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。土地使用權轉讓的具體辦法，由國務院另行規定”。“國家依法實行國有土地有償使用製度。國有土地有償使用的具體辦法，由國務院另行規定”。在法律責任章的第四十七條中也相應刪去“出租”一詞。
此外，對第四十條鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設用地的批準權限提高為“由縣以上地方人民政府批準”。為便於執法，對法律責任一章的第五十一條、第五十二條也作了一些變更。
修正的《土地管理法》於一九八八年十二月二十九日通過並公布施行。在此以後有關部門做了大量配套立法工作；各省、市、自治區也相應製定和頒布各種地方性的法規，初步形成了一個配套的土地管理法規體係。
二、國家土地管理局的建立
（一）建立土地統管機構的緣起。
新中國成立初期，內務部地政司及各省、市、自治區地政局（處）、各城市地政科（股）或房地產管理機關是全國地政的統一管理機關。社會主義改造完成、土地公有製建立以後，建立起高度集中的計劃經濟體製，在指導思想上，否認土地是商品，否認地租的存在，也否定了在土地公有製內部土地管理的必要性，以致在農業合作化以後、改革開放以前的三十年時間內，國家沒有土地管理法規，政府中也沒有統一管理全國土地、城鄉地政的職能機關。有關土地的各項管理工作被分割成幾大塊，城市規劃部門管理城市土地利用，房產部門管理城市地政，農業部門管理農業用地，林業部門管理林地，工礦鐵路、交通、軍事等部門也不同程度地管理各自的用地，形成部門分割、土地分管、政出多門、各自為政的局麵。一九八二年國務院機構改革中農牧漁業部設置土地管理局，行使國務院授權歸口管理全國土地的職能，但由於受到舊習慣的影響，一些地方出現一個政府兩套管理機構、兩種管理辦法的局麵。城鄉分割，同一項征地工作有的由建設部門辦理，有的由農業部門辦理，還有的由建設主管部門辦理。這種多頭分散管理的體製成為土地亂占濫用、管理失控、大量土地資源浪費的重要原因之一。
由於人口增長、經濟發展，一九八五年全國人均耕地麵積已由一九五七年的2.6畝下降到不足2畝（按土地概查數計算），人地矛盾日益尖銳，而一九八○年以後每年耕地淨減少麵積卻不斷增加，到一九八五年出現一年之內耕地淨減少100萬公頃的高峰。耕地亂占濫用和急劇減少的情況，引起中央領導的重視，也以事實說明多頭分散的管理體製已不適應人多地少的國情和保護耕地的需求。同時，經濟發展帶來城市化過程加快、城市對農村的經濟輻射能力增強，一九八三年實行市帶縣的行政區劃改革，經濟上和行政上的城鄉融合，也要求在土地管理體製上改變城鄉分割狀態，實行城市統一管理。於是，一九八六年二月國務院常務會議在審議《土地法（送審稿）》的同時，研究了土地管理機構設置問題，決定成立國務院直屬的國家土地管理局。同年三月中共中央、國務院發出《關於加強土地管理，製止亂占耕地的通知》（以下簡稱《通知》），明確指出：“為了加強對全國土地的統一管理，決定成立國家土地管理局，作為國務院的直屬機構”，“負責全國土地、城鄉地政的統一管理工作，主要職責是：貫徹執行國家關於土地的法律、法規和政策；主管全國土地的調查、登記和統計工作；組織有關部門編製土地利用總體規劃；管理全國的土地征用和劃撥工作，負責需要國務院批準的征、撥用地的審查、報批；調查研究，解決土地管理中的重大問題；對各地、各部門的土地利用情況進行檢查、監督，並做好協調工作；會同有關部門解決土地糾紛，查處違法占地案件”。《通知》還要求：“縣以上各級人民政府都要根據統一管理土地的原則，建立健全土地管理機構。……鄉鎮一級，可由縣人民政府委派土地管理人員”。同年六月六屆全國人大常委會通過並公布《土地管理法》，從法律上對各級政府土地統一管理機構的設置作了明確規定。
（二）土地統管機構的設置。
根據中共中央、國務院《通知》的精神和《土地管理法》的規定，一九八六年八月一日國家土地管理局正式成立。下設七司一室，即辦公室、政策法規司、地籍管理司、土地利用規劃司、建設用地管理司、監督檢察司、科技宣教司。以後，又增設了計劃財務司、人事司、外事司和9個直屬單位。
為了加快各級土地統管機構建立的步伐，一九八七年二月二十八日，中華人民共和國勞動人事部、國家土地管理局聯合發出了《關於建立健全土地管理機構若幹問題的通知》。要求：縣以上地方各級人民政府應抓緊工作，盡快建立健全城鄉土地的統一管理機構，同時將現在由城鄉建設、農業等部門管理的有關業務和人員歸並進來；鄉鎮也要有專人負責這項工作；土地管理機構由各級人民政府直接領導，按規定程序報批，等等。這一通知的下發大大加速了組建各級土地統一管理機構的進程。到一九八八年底已初步形成了全國五級土地管理網絡。在30個省（區、市）90%的市（地區）、80%以上的縣（市）、近20%的鄉（鎮）建立了土地管理機構，70%的鄉（鎮）配備了兼職或專職土地管理員，培養了一支7萬多人、政治和業務素質比較好的管理隊伍。
（三）土地統一管理體製的逐步完善。
土地管理體製由多頭分散管理改為集中統一管理，是中國土地管理體製的重大變革。但是，由於中國長期實行分管體製的影響，實行土地統一管理體製的重要性和迫切性一時還未被所有部門和社會所認識和接受，以致在新舊體製轉換的時期，仍不斷出現與有關職能機構間的磨擦，集中表現在對城市土地的統一管理問題上關係不順。問題的實質仍是要不要堅持全國土地統一管理體製。對此，國務院領導進行了多次協調，特別是國務院機構改革辦公室做了大量工作，使土地統管這一重大決策得以完善、深化。
一九八七年，國務院辦公廳轉發了《關於加強土地統一管理的會議紀要》，重申了城鄉地政統一管理的原則。一九八八年八月，國務院主要領導人在國務院常務會議上，再一次明確城鄉土地統一管理的原則。國務院機構改革辦公室按照李鵬總理的指示，從一九八九年初，經過一年多的研究分析和論證，在對土地管理職能分解的基礎上，最後提出了《對建設部、國家測繪局與國家土地管理局有關職能分工的意見》。一九九○年五月，國務院批準了這個分工意見，進一步明確了國家土地管理局的職責和有關部門的職能分工。文件規定：國家土地管理局主管全國土地的統一管理工作，負責製定土地政策、法規，統一管理土地資源和城鄉地籍、地政工作，製定土地資源利用規劃、計劃和土地後備資源開發規劃、計劃，統一審批、征用、劃撥建設用地，統一查處土地權屬糾紛，實施土地監察。同時，對城市建設用地管理、土地與房屋的權屬管理、國有土地使用權出讓管理、地籍管理和土地測繪管理，都作了明確規定。這是對一九八六年土地統管決策的深化和完善。
據此，一九八八年十月國家機構編製委員會審議和原則批準了國家土地管理局“三定”（職能、機構和編製）方案，並於一九九○年印發各部委。在國家編製委員會印發的國家土地管理局“三定”方案中，堅持全國土地統一管理的原則，規定國家土地管理局的主要職責是：
1.負責製訂國家有關土地的方針、政策和法規，並組織貫徹執行和監督檢查。
2.統一管理土地資源和城鄉地籍、地政工作，統一查處土地權屬糾紛。主管全國土地調查、統計、定級和登記、發證工作等。
3.組織編製土地資源利用規劃、計劃和土地後備資源開發規劃、計劃。對規劃、計劃執行情況進行督促檢查。
4.主管全國土地的征用、劃撥工作。統一審核、征用、劃撥建設用地，承辦由國務院審批的建設用地的審查、報批，協助財稅部門做好土地稅費的征管工作。
5.主管國有土地使用權出讓的行政管理工作，負責土地使用權出讓的組織、協調、審查、報批和出讓方案的落實；負責土地使用權轉讓、出租、抵押等的權屬管理。
6.負責對土地政策、法規執行情況和違法行為實施監督檢查。
7.研究製定全國土地管理事業發展戰略，提出深化土地管理體製和土地使用製度改革方案。
8.主管土地科學技術和外事工作，組織和指導土地管理幹部培訓和教育工作。
一九九四年，國務院確定的國家土地管理局“三定”方案中，再次明確必須堅持全國土地、城鄉地政統一管理，強化土地管理體製，並根據社會主義市場經濟發展的新形勢，增加一些新的職責。新增加的職責有：會同有關部門進行土地估價；管理土地市場，製訂土地市場管理的法規和規章，規範土地市場等。與此同時，各級地方政府的土地管理機構也多數得到了加強，並再次明確了土地統管的職能。
經過八年的努力，截止到一九九四年底，全國已建立了一支近20萬人的土地管理專業隊伍。省級機構一級局為22個，二級局為8個。有的省市人民政府把互有交叉的業務工作合並在一起，如廣東、湖南省將土地管理、測繪、國土規劃、農業區劃合並一起設置國土廳（局）；四川省將土地管理、國土規劃、農業區劃合在一起，設立國土局；廣東深圳市、山東濰坊市、四川永川市將土地管理、城市規劃、房產管理合並設規劃國土局或國土房產管理局；哈爾濱市、沈陽市將土地管理與城市規劃合並成立規劃土地管理局，或土地管理局、城市規劃局兩塊牌子一套人馬，如天津；或者土地管理與房產管理合並成立土地房產管理局，如上海、北京；或土地房產兩塊牌子一套人馬，如廣州市。這些機構的設置既堅持了土地統一管理，又因地製宜地解決了相關業務的交叉問題。
另外，有21個省（區、市）的部分地區進行了管理垂直領導體製改革的嚐試，其中有69個地級市（地區）對區（市、縣）設土地管理分局，實行垂直領導，占全國335個地（市）的21%；有484個縣（市）對鄉鎮土地管理所實行垂直領導或雙重領導，占全國2166個縣（市）的22.3%。所有這些，都為加強土地管理工作提供了強有力的組織保證。至此，中國土地統一管理體製隻是初步建立，體製改革還沒有完全到位，有關土地管理和土地定著物管理的關係、中央和地方各級政府之間的關係還需要繼續理順，尚有待於今後的深化改革。
▓城市土地使用製度的改革
一、城市國有土地使用製度改革
（一）城市國有土地市場的形成。
改革以前，傳統的土地使用製度是行政配置土地、無償無限期使用、禁止土地轉讓，完全排斥市場機製。這種製度造成土地利用結構不合理，而且難以調整，土地資源使用的低效率和大量浪費，以及國家土地資產收益的大量流失。
一九八○年後，隨著中國經濟體製向社會主義市場經濟過渡，土地使用製度開始進行改革。第一步是城市國有土地收取土地使用費，實行有償使用。先從中外合資、合作企業開始；一九八四年後推及若幹城市的全部國有土地；一九八八年國務院公布《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，改費為稅，在全國城鎮普遍征收，從此，結束了國有土地無償使用的局麵。但是，土地配置尚未引進市場機製，而且土地使用稅（費）標準偏低，難以補償國家對土地開發的投入，政府舉債搞基礎設施建設，難以為繼；而且應為國家所得的土地收益卻隱於房價中，以超額利潤形式為房地產開發公司所占有。
這種狀態，促使一些城市政府探索土地使用製度改革的路子。一九八六年十二月深圳市政府借鑒香港經驗，擬訂了《深圳經濟特區土地管理製度改革方案（草案）》。其基本內容是：
1.國有土地所有權與使用權分離。
2.強化國有土地所有權。國家作為所有者壟斷國有土地使用權的出讓；規定土地用途、使用和轉讓的條件及使用期限；向使用者一次性地或分年地收取地租（出讓金）；國家有最終處分權，使用合同期滿，土地連同定著物無償交還國家。
3.國有土地使用權作為特殊商品進入市場。使用者以平等競爭的市場形式（協議、招標、拍賣）取得土地使用權後，在合同規定期限內，擁有使用、收益權，可以轉讓、出租或抵押。
一九八七年九月深圳市率先將一塊麵積5321平方米的土地，采用協議方式，以106.4萬元的總地價，將五十年使用權出讓給中航技術進出口公司。以後又將4幅土地，以協議、招標或拍賣的不同方式出讓。5幅地、總麵積15萬多平方米，使用期三十——五十年，地價收入共3514.8萬元。公開的土地使用權市場的創立，是中國土地管理製度在理論上和實踐上的重大突破，引起海內外極大反響。香港報紙譽為：“這是新中國自一九四九年建國以來的空前壯舉，也標誌著中國大陸的改革開放進入曆史新時期”。
經國務院批準，一九八八年深圳、珠海、福州、廣州、廈門、天津、上海等城市也相繼進行城市國有土地使用權有償出讓、轉讓的試點，後來擴大到海南省，同樣取得良好的效果。
同年四月七屆全國人大一次會議對《憲法》進行修改。刪去了《憲法》第十條中“不得出租”的規定，加上“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的條款。《土地管理法》也作了相應的修改。又為城市國有土地使用製度改革提供了法律依據。
於是，城市土地使用權有償出讓的改革便在沿海經濟開放區及內地少數城市迅速推開。到一九九○年底，已有10個省、市、38個城市、19個縣先後出讓土地732幅，1978公頃，地價收入19.5億元。
（二）城市土地有償出讓的配套改革。
城市土地有償出讓辦法的出台，要求在相關領域進行配套改革。它涉及的方麵是：
1.為對建設用地市場進行計劃管理，這就要求土地管理部門根據社會經濟發展計劃和基建投資計劃編好年度土地供應計劃，並規定各幅土地的用途及開發建設總投資額。計劃部門主要是從宏觀上控製基建投資規模和投資結構，並要有一定彈性，以適應土地市場的變化，同時還要修改過去項目管理的基建審批程序。
2.要求城市規劃部門製定好城市詳細規劃，在出讓之前規定供應土地的用途、建築密度、容積率、建築層高、公共設施配置、基礎設施覆蓋等經濟參數。
3.要求土地管理部門科學地進行地價評估和建立完善的土地登記、發證製度。
4.要求稅務部門改革稅收製度，設立相應的稅種，將應歸國家所得的土地收益收歸國家財政，並在中央、地方之間合理分配。
5.要求金融部門開辦地產抵押貸款業務，以支持土地開發建設。
6.最後，要求政府加強集中統一領導，實行統一規劃、統一征用、統一開發、統一出讓、統一管理。政府土地管理部門要發揮土地統一管理的作用。
這些說明城市國有土地使用權進入市場是土地供應和流動機製的重大轉變，它引起了城市土地管理體製的全麵改革。
（三）土地資源配置的“雙軌製”。
城市土地使用權進入市場又引出兩個新問題：一是城市土地是否全部都進入市場；二是過去無償劃撥的土地能否進入市場。
對第一個問題，實踐證明由於有一些用地單位是依靠國家財政撥款的政府行政機關、行政事業單位、社會團體、國防軍事設施、公共設施，不可能按市場規律的要求實行有償出讓；還有一部分是政府投資的公共、公益設施，如公共交通、水利設施、文教衛生組織，雖是經營性的，但實行有償出讓也有困難。因此，對上述主體還有必要實行土地使用權行政劃撥。這樣就形成土地使用權有償出讓和行政劃撥兩種製度並存的“雙軌製”。
對第二個問題，事實上過去以行政劃撥形式取得的土地使用權早在“文化大革命”中期就已進入市場，不過是違法的，在暗中進行的，通常稱為土地“隱形”市場。土地隱形市場的存在使國家作為土地所有者應得的收益流入使用者手中；但禁止其轉讓，又不利於合理和節約利用土地；以行政命令無償收回其多餘或不用的土地由國家重新分配，也難以行得通。權衡利弊，海南省規定在原使用者向政府補交出讓金（約為轉讓價款的一半）後，允許有償轉讓。這樣，既能調動原土地使用者轉讓的積極性，有利於土地合理流動，國家也有所得。
在總結以上各城市土地使用製度改革經驗的基礎上，一九九○年五月國務院以第55號令發布《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對城鎮國有土地行政劃撥的有償出讓、轉讓作了規範化的法律規定。這標誌著新中國城市國有土地配置方式的一次重大變革。
（四）外商投資開發經營成片土地問題。
隨著城鎮國有土地使用製度改革的進展，地產市場迅猛發展，各地紛紛設立開發區。國內土地開發資金不足，外資隨即湧入地產開發，先是零星分散開發，後來進入成片開發。一九八九年天津市政府與美商MGM公司簽訂出讓5.36平方公裏，使用期限七十年的使用權出讓合同；海南省將洋浦開發區30平方公裏土地使用權出讓給熊穀組（香港）有限公司，開創了中國向外商出讓成片土地的先例。
為了使外商開發成片土地的經營活動有序化，既利用了外資，又能維護國家主權，一九九○年五月國務院以第56號令發布了《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》（以下簡稱《暫行管理辦法》），規定了外商開發經營成片土地應具備的條件及其權利和義務。為防止損害國家主權，《暫行管理辦法》規定開發區的司法、權、行政管理權（包括海關、口岸、工商、稅務、土地管理等）、公共設施管理權甚至其經營權（如郵電）必須由國家主管部門組織實施。為防止外商炒地皮，規定“成片開發應確定明確的開發目標，應有明確意向的利用開發後土地的建設項目，以及規定土地使用權轉讓的條件”。為防止出現大片土地出讓熱，還規定僅限於“經濟特區、沿海開放城市和沿海經濟開放區範圍內施行”。
此外，有的省市也製定了一些外資開發房地產的規定。如一九八九年廣州市人民政府發布《廣州市利用外資經營房地產管理辦法》，一九九二年浙江省人民政府發布《浙江省涉外房地產開發經營管理辦法》等。國務院和各地的規定初步確立了調整外商開發經營成片土地的法律框架。到一九九二年底，進入中國的外商投資房地產開發企業已近千家。
（五）城市土地使用製度改革的初步成就和問題。
《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《外商投資成片開發經營土地暫行管理辦法》的頒布，標誌著中國土地市場走上有法可依的軌道，從而使土地使用製度改革在全國全麵推開。一九九二年中共十四大確定建立社會主義市場經濟的改革目標以後，更加速了土地使用製度改革和土地市場培育的進程。據不完全統計，到一九九二年底，全國累計出讓國有土地使用權4046宗，總麵積24888公頃（37.3萬畝），收取出讓金555.8億元人民幣，依法出讓的土地占新增建設用地總量的約10%。
土地使用製度的改革初步形成了市場配置土地資源的機製，顯示了它的作用。其效果表現在：
1.促進了土地資源的合理配置和提高了土地利用的效率。土地市場的建立使企業有了盤活土地資產、發揮土地資產效益的積極性。長期占據商業服務區“寸金地”的工廠、倉庫以及機關、院校紛紛“退二進三”（第二產業改營第三產業）或者外遷，使原來閑置的或低效利用的土地通過轉讓而充分利用起來，使城市土地利用效率提高和土地利用結構大規模地向適應需求結構變化的方向調整。利用土地級差收益還推動了舊城改造、危房改造、緩解了長期存在的住房緊張問題。
2.土地產權得到經濟上的實現。國家因國有土地所有權在經濟上的實現而取得可觀的出讓金。據不完全統計，到一九九三年底，全國共收取出讓金1231億元人民幣。有些城市土地出讓收入已占財政收入的25—50%。上海市僅一九九二年一年就收取土地出讓金100億元。廣東省一九九二——一九九三年共收取土地出讓金205億元。地處邊陲的黑龍江省幾年來土地出讓金收入也超過10億元。這筆資金大部用於城市基礎設施建設，改變了城市麵貌，改善了投資環境。企業通過土地轉讓也獲得不小的土地級差收益，為企業結構調整、轉換經營機製和技術改造取得一筆寶貴的啟動資金，搞活了一批企業，促進了企業改革。
3.國家獲得一種新的更有效率的宏觀調控手段。國家通過壟斷國有土地供應和土地市場的管理和調控，可以調控基本建設規模、產業結構和城市建設，促進國民經濟和社會發展。
然而，在土地使用製度改革中也還存在一些問題：
（1）市場調控的範圍不大，大多數出讓的土地沒有進入市場配置，造成市場機製難以充分發揮作用。其原因是：由於行政劃撥與出讓並存的“雙軌製”，而第55號令對行政劃撥的範圍又沒有嚴格的界定，由於市縣政府與市（縣）屬企業之間，特別是與政府開辦的房地產開發公司之間關係密切，還由於土地出讓金中央與地方分成的分配製度，土地出讓金（地價）一高，市縣政府給市（縣）屬企業的財政撥款就要增多，而市（縣）屬企業利用土地創造的收入和上交市財政的稅收就要減少；若是市（縣）屬企業不依賴市財政撥款而自籌資金，則往往因資金不足付不起出讓金，即便某些行業或企業付得起出讓金，也會減少它的利潤和上交的稅收；加上中央還要從出讓金收入中拿走一部分（一九八九年規定40%上交中央）。因此，市縣政府往往運用自己能決定行政劃撥範圍的權力，給市（縣）屬企業用行政劃撥（或名為出讓而免地價）或協議出讓的方式安排土地，甚至將土地撥給所屬房地產公司，讓它來炒地皮，而僅對外商或外地企業實行土地拍賣或招標。所以，即使經過一九九二——一九九三年的占地高潮，到一九九三年底，全國土地出讓麵積亦不超過建設用地總供給量的10%，90%的建設用地供給仍然是行政劃撥。
（2）拍賣與招標需要有多個買主，事先需要做好詳細規劃、地價評估等許多前期準備工作，需要政府先墊付一筆啟動資金，一些地方沒有這些條件，所以在出讓的國有土地中大多采用協議出讓的方式，如深圳市一九八七——一九八八年協議出讓的土地占出讓宗數的93.4%，麵積占96.7%，一九九二年協議出讓麵積占出讓總麵積81.2%，其他城市協議出讓比重更高。在協議出讓中，政府與企業是一對一地協商地價，由於政府處於壟斷地位，可以隨自己的傾向確定出讓價格，於是市場定價蛻變成“行政定價”、“市長定價”。有時市縣政府為增加財政收入而在出讓土地時漫天要價，或將過多的公共設施、基礎設施攤入地價，導致房地產價格上漲；多數情況則是市縣政府為“築巢引鳳”，吸引外資和外埠資金，有意壓低地價，使協議出讓成為變相的行政劃撥，甚至以低於開發成本的價格“廉價賣地”，出現“人情地”、“關係地”。一九九二——一九九三年占地高潮之所以形成，低價協議出讓土地和任意擴大行政劃撥範圍是造成土地供給過多和巨大浪費的導因之一。
（3）政府征地行為還沒有納入市場配置範疇，征地補償費大大低於土地市場價格，也低於協議價格。政府運用行政強製手段低價征地，然後按市場價格（或參照市場價的協議價格）高價出讓，從而獲得超額利潤投入基礎設施建設，或者按低價出讓，把超額利潤轉給所屬房地產開發公司，使開發公司獲得超額利潤，而政府亦可獲得更多的稅金。利之所趨，促使政府大量圈地，大辦開發區，將過多的土地資源投入房地產開發，房地產業豐厚的超額利潤又誘使大量社會資金投入房地產開發。在一九九二——一九九三年內一時間開發區、開發公司林立，土地供給和土地開發規模遠遠超過基本建設用地的實際需求，造成一九八五年以後的又一次占地高潮，使耕地麵積又一次銳減。一九九四年國家進行宏觀調控，緊縮銀根、大量已經征用而尚未開發或半開發的土地被閑置起來，又造成土地資源的巨大浪費。
（4）《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《條例》）規定，行政劃撥的土地必須補交出讓金，方可轉讓、出租、抵押，否則仍為違法轉讓。補交出讓金的金額多少，《條例》沒有具體規定，按一九九二年國家土地管理局《劃撥土地使用權管理暫行辦法》規定，出讓金最低不得低於標定地價的40%。另外，財政部和國家稅務局的規定，還須交納轉讓使用權全部收入5%的營業稅。這樣，房地產轉讓者就隻能得到轉讓淨收入中的一小部分。為了逃避交納出讓金和營業稅，一些擁有行政劃撥土地的企業和單位，要麼因獲利不大而讓土地閑置，要麼在高地價吸引下，寧願冒違法的風險而進行“地下”交易。因而，土地隱形市場仍然禁而不絕，嚴重影響了公開的土地市場的發育。
（5）最後一個問題是一九九二——一九九三年間國家行政管理失控。首先是金融失控，違章拆借和非法集資，把銀行的大量存款、準備金、備付金都投入房地產開發，造成房地產開發投資的“虛熱”。其次，在開放搞活的借口下，不少地方下放建設用地審批權，多頭審批，越權審批，部門之間工作不協調，土地管理部門難以實施有效的統一管理；土地利用總體規劃和城市詳細規劃嚴重滯後，許多地方是邊開發邊規劃，使開發區的設立、土地出讓帶有很大的盲目性；建設用地計劃也沒有嚴格執行；為逃避交納出讓金和稅收，不少房地產企業在轉讓土地使用權時不辦理土地登記手續，也搞亂了地籍管理製度。
以上幾方麵的問題互相作用使房地產市場秩序混亂，有些地方土地投機行為嚴重，“炒地者”獲取暴利，吸引大量資金流入房地產，更加劇了土地市場的混亂，最終釀成一九九二——一九九三年的又一次占地高潮，大量耕地被占用，大量土地資源被浪費。
二、《中華人民共和國城市房地產管理法》的製定和頒布
（一）深化土地使用製度改革，規範土地市場的努力。
對於土地市場中存在的問題，中共中央和國務院十分重視，在一九九二年《關於當前經濟情況和加強宏觀調控的意見》中把規範土地市場作為重要內容之一，並於年末由國務院連續下發了《關於製止亂占、濫用耕地的緊急通知》、《關於發展房地產業若幹問題的通知》兩個文件。國務院辦公廳也發出《關於嚴禁開發區和城鎮建設占用耕地撂荒的通知》。在這基礎上，國家土地管理局又提出加強宏觀調控管好土地市場的多項措施。總括起來，這些規範土地市場的措施主要是：
1.嚴格執行土地審批製度。地方政府不得下放建設用地審批權和越權審批，並要堅持土地管理部門統一報批，政府集體研究一支筆批地。設立經濟、科技、工業等開發區要經國務院或省（區、市）人民政府審批。審批前要有充分論證，要以項目帶開發，農業和土地管理部門要參與前期選址論證。鄉鎮一級不設開發區，但可搞鄉鎮企業用地連片開發。
2.清理開發區和在建項目用地。在建開發區未經審批的，重新審查，或補辦審批手續或收回土地使用權。過多過大的開發區要撤並、核減。雖經批準但屬停緩建項目，其征而未用的土地要恢複耕種；閑置兩年以上的，收回土地使用權。
3.推行出讓土地集中管理辦法。實行由政府統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓、統一管理的“五統一”辦法。由政府壟斷土地出讓市場。加強土地出讓的計劃性，加強土地利用總體規劃、城市規劃和建設用地計劃以及土地供應計劃的編製工作。加強建設用地計劃管理，出讓土地要納入規劃和計劃，控製建設用地供應總量，並使建設用地的開發利用符合城鎮規劃。
4.建立與房地產市場配套的服務體係，包括中介服務機構、評估機構和市場糾紛仲裁機構。抓緊大中城市基準地價評估工作，在基準地價基礎上，合理確定宗地地價和出讓底價。加強土地出讓合同的審批和管理。不能按合同如期開發、不按規定用途使用或閑置土地超過兩年的，要收回土地使用權。
5.擴大土地使用權出讓範圍、增強市場競爭機製。規定除國家撥款的黨政機關、行政事業單位、軍事設施、公共公益事業、福利住房和按產業政策應予支持的能源、交通行業內非經營性用地仍采用行政劃撥方式供地外，其他建設項目原則上一律以出讓方式供地。在土地使用權出讓中以招標、拍賣為主、盡量減少協議出讓數量。協議出讓要進行地價評估，出讓地價要向社會公開。
6.完善房地產開發的投資管理。房地產開發建設投資要納入國家固定資產投資總規模；自籌資金的房地產開發項目由省（區、市）及計劃單列市政府審批；專業銀行發放房地產開發貸款要列入信貸計劃，實行總量控製。
7.加強土地出讓金、稅費的收取管理。土地使用權出讓金和劃撥土地使用權的收益金列入財政收入，規定其中5%上交中央財政（一九八九年原規定為40%），其餘留給地方。開征土地增值稅，防止土地投機。留給地方的出讓金、收益金和其他稅費主要用於城市基礎設施建設、土地開發和發展農業。
8.清理房地產開發公司。對全國所有房地產公司進行清理。行政單位開辦的房地產開發公司必須政企分開。嚴格資質審查；撤銷資質不符的開發公司或停止供應土地，已取得土地使用權而沒有開發能力的，收回土地使用權，重新出讓。
9.嚴格土地登記製度，檢查、清理隱形市場，加強和完善劃撥土地使用權管理製度。
10.關閉集體建設用地市場。集體土地必須先征為國有才能出讓作為建設用地。集體土地作價入股興辦聯營企業的，其土地股份不得轉讓。
11.劃定基本農田保護區，保護耕地和城鎮郊區主要菜地。
經過這一番整頓，各地撤銷、縮減了許多過多、過大的開發區，取締了一批資質不合格的房地產開發公司，調整了土地出讓計劃，壓縮了超過實際需求的高檔賓館別墅等建設。到一九九三年下半年，建設用地規模得到初步控製，用地結構漸趨合理，房地產市場和開發區秩序也有所好轉。
（二）《城市房地產管理法》出台。
在總結《土地管理法》頒布八年來和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》實施四年來的經驗的基礎上，針對當時房地產市場存在的問題，經過不到兩年時間的起草、審議，一九九四年七月，八屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國城市房地產管理法》，並於一九九五年元旦起施行。這是一部在城市及城市規劃區內調整房地產開發用地、房地產開發和交易，規範房地產市場，理順地產和房產管理體製，規範政府和房地產權利人行為的重要法律，是繼《土地管理法》後的又一部重要的土地管理法律。它與《土地管理法》既有銜接，又有所發展，為國家對房地產市場的管理提供了法律依據。
《城市房地產管理法》首先肯定八年來改革的成果，聲明除在規定範圍內的劃撥國有土地外“實行國有土地有償、有限期使用製度”。這是宣告三十多年來實行的單一行政配置土地資源方式的終結。
《城市房地產管理法》繼承了《土地管理法》中全國土地、城鄉地政統一管理的原則，理順了土地管理與房產管理的關係，明確了土地管理部門和建設行政主管部門各自的職責，同時又規定“縣級以上地方人民政府房產管理、土地管理部門的機構設置及其職權由省、自治區、直轄市人民政府確定”。這就為今後房地產管理體製的改革留出了餘地。
在《城市房地產管理法》中，既加強了國家作為所有者對國有土地資產的管理，又把土地推向市場，把管理建立在市場經濟的基礎上。為加強國家對國有土地資產的管理，該法規定：對房地產開發用地實行總量控製和行政審批製度，由國家規定出讓土地的用途、使用期限、出讓方式和回收辦法，並與使用者簽訂出讓合同，收取出讓金、土地收益金等應收歸國家的土地收益。為使國有土地使用權進入市場，該法規定了劃撥和出讓的兩種流動方式，並嚴格限定劃撥土地的範圍，擴大土地出讓的範圍和土地出讓中拍賣與招標方式的範圍；同時加強對協議出讓的地價管理，由國家規定協議出讓金的最低價。法律還規定了為完善房地產市場所必需的基準地價、標定地價和房屋重置價格的定期公布製度，房地產價格評估製度和成交價申報製度，以及中介服務機構的設立條件和評估人的資格認證製度。
該法取消了對房地產開發企業由行業主管部門進行資質審查的規定，改為規定房地產開發企業設立的條件和設立登記製度，以利開發企業間的公平競爭。該法還對房地產的轉讓、抵押、租賃和商品房預售的條件都作了規範化的嚴格規定。並且把發展房地產業和保護耕地結合起來，對房地產開發過程中可能出現的閑置和浪費土地行為規定了嚴格的管理措施。
《城市房地產管理法》對房地產權屬管理也作了具體規定，從程序上理順了土地登記發證與房產登記發證的關係，同時又考慮到改革先行一步的少數城市的經驗，作了“可以製作和頒發統一的房地產權證書”的規定。
最後，該法還對房地產開發、交易中的違法行為規定了嚴格的處罰辦法。
《城市房地產管理法》的施行，對加強城市房地產管理，規範房地產市場秩序，保障國家和房地產權利人的合法權益，深化土地使用製度和住房製度改革，都起了重大作用。
三、小城鎮土地使用製度改革
一九九三年後土地使用製度改革逐步從沿海向內地、從大中城市向小城鎮推進。因農村一部分先富起來的農民積累了一些資金後要求進小城鎮務工經商，許多鄉鎮企業要求向基礎設施完善、交通便捷的小城鎮集中，使對小城鎮工商業和住宅用地的需求增加；而小城鎮基礎設施建設又因長期缺乏資金來源而嚴重滯後，過去用財政撥款、銀行貸款、集資都沒有解決問題。這些情況推動了小城鎮的土地使用製度改革。一九九二年下半年湖南省借鑒大城市土地批租的經驗，在瀏陽市大瑤鎮開始試點，一九九三年全省全麵推開，同時山東威海、湖北監利、安徽六合等縣市也開展了小城鎮的土地使用製度改革。
小城鎮土地使用製度改革的特點，一是土地市場的買方主要是先富起來的農民。在湖南零陵地區擁有10萬元以上的農戶約占總農戶5—10%，他們有就近進入鄉鎮置地的要求，這就可以啟動當地土地市場；二是以一、二百平方米的小宗地出讓為主，以適應農民的購買力和實際需要；三是出讓形式以拍賣為主，透明度高，公平競爭，受農民歡迎，如零陵地區規定除永州、冷水灘兩市出讓率不得低於60%，其餘各縣一律實行出讓的“單軌製”；四是與戶籍製度改革相結合，不論城鄉戶口都可以到城鎮置地，安居興業；五是農民得到土地後，立即以自有資金進行建設，不用開發商插手，建設周期短，一般半年多即可投入經營，絕少土地閑置現象。
出讓辦法一概由縣（市）土地管理部門組織，實行統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓、統一管理；同時進行配套服務，辦理土地使用證，代辦規劃、施工許可證等。土地管理部門還掌握“非飽和供地”政策，有節製地向市場投入土地、維持賣方市場，避免土地大片出手。同時結合進行對非法土地隱形市場的清理，成立地產交易中心，堵疏並舉，建設公開的土地市場。
小城鎮土地使用製度改革，為小城鎮土地配置引進市場機製，加上合理的規劃，有利於小城鎮建設和節約用地提高土地利用率，並將農村剩餘勞力和資金引入小城鎮，發展二、三產業，促進了農村城鎮化的發展。湖南零陵地區，一九九三——一九九五年全地區62個建製鎮有42個開展了土地出讓活動，出讓土地近5000畝，占城鎮建設用地麵積的50%，收取土地出讓金2.4億元，每年投入城鎮基礎設施建設的資金在1.2億元以上。
在小城鎮土地使用製度改革的初期也存在一些問題。主要是有些地方片麵強調以地生財，忽視保護耕地，忽視舊城鎮改造，出讓土地中80%是新征的土地，其中耕地在60%以上，如瀏陽市近三年全市新增小城鎮建成區麵積相當過去四十年新增麵積總和的兩倍；縣級、鄉（鎮）級土地利用總體規劃滯後，使土地開發和產業布局難有長遠考慮；還有的地方有低價出讓土地現象。
一九九五年十月國家土地管理局在湖北監利召開小城鎮土地使用製度改革座談會，總結全國各地小城鎮地改經驗。一九九六年一月國家土地管理局與國家體改委聯合發出《關於小城鎮土地使用製度改革若幹意見的通知》（以下簡稱《通知》）。在《通知》中強調要按照積極發展小城鎮、依法保護耕地、節約用地和積極培育規範土地市場的精神，通過科學規劃和土地有償使用，保證土地資源優化配置、節約用地並發揮土地資產效益，促進小城鎮建設。《通知》要求首先要盡量挖掘利用舊城土地潛力，通過舊城改造，提高土地利用率；其次要開發不適用於農業的坡地劣地用於小城鎮建設，嚴格控製占用耕地；要有重點、有選擇、分期分批地進行小城鎮建設，防止一哄而起，形成新的“開發熱”、“圈地熱”；要求小城鎮土地開發和建設必須按照土地利用總體規劃、城鎮建設規劃和年度建設用地計劃進行。《通知》還要求妥善解決被征地農民的安置問題；加強集體土地和行政劃撥土地進入市場的管理等。
四、國有企業改革中土地資產的流動和管理
經濟體製改革的一項重要任務是在微觀基礎上，把國有企業培育成產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的市場經濟主體。國有企業改革的一個重要方麵是國有企業產權製度改革。其主要內容，一是政企分開，國有企業所有權和經營權分離，明確國有資產的終極所有權和所有權代表，以及國有企業的法人財產權，保證國有資產的保值和增值；二是建立國有資產產權交易市場，促進企業產權的合理調整和優化組合，提高國有資產的使用效率。
（一）國有土地資產的清產核資。
為改革國有企業體製，解決國有資產家底不清、管理混亂、損失浪費嚴重等問題，一九八八年國務院成立國家國有資產管理局。翌年中共十三屆五中全會作出了“認真進行清產核資，加強國有資產管理”的決定。經過兩年試點於一九九四年在全國範圍內開展新中國成立以來第五次國有資產清產核資工作。
國有土地是重要的國家資產，但在過去無償無限期、無流動的土地行政配置製度下，各企業、單位的固定資產台賬上並無土地價值，前四次清產核資都沒有包括土地。即使在推行土地有償使用製度後，許多企業也沒有把土地使用權列入企業資產。這次清產核資將土地清查估價列為重要內容之一，通過清產核資工作，查清各企業、單位使用國有土地的權屬界線和麵積、分等定級，進行土地估價和土地登記，將土地資產計入國有資本金，確立國有資產的產權管理製度。一九九四年財政部、建設部、國家土地管理局、國家國有資產管理局聯合印發了《清產核資中土地清查估價工作方案》，並由國家土地管理局負責組織實施，在前期城鎮地籍調查、土地定級、登記發證工作基礎上開展了這項工作。
（二）國有企業改革中的土地資產流動。
為解決國有企業大麵積虧損問題，需要借助市場機製，使企業存量資產流動起來，實現資源優化配置，發揮其經濟效益，即所謂“搞活產權，才能搞活企業”。在需要盤活的存量資產中主要是土地。一九八六年以來，各地都出現許多產權有償轉讓的實例。轉讓主體和轉讓形式多種多樣。概言之，可歸納成以下幾種方式：
一是將經營不善的小型國有或城鎮集體企業通過出售、拍賣、承包、租賃，轉讓給私營企業、個人或農村集體企業。因原企業使用的絕大多數是無償劃撥的國有土地，所以出售、拍賣企業時要補交出讓金；租賃的要將租金的一部分作為土地收益金上交國家；承包的要辦理土地變更登記。
二是改為股份製企業。實行股份製時，要在企業內部清產核資折股，劃分國家產權股和企業法人產權股。按一九九二年《股份製試點企業土地資產管理暫行規定》和一九九四年《股份有限公司土地使用權管理暫行規定》，對土地使用權有三種處理辦法：（1）土地核資後，減去征地安置補償費等投入後，作為國家股，由土地管理部門委托國有股權持股單位統一持有；（2）由股份製企業以出讓方式，補交出讓金，取得土地使用權作為企業法人財產股；（3）國家將土地使用權租賃給股份製企業，定期收取租金。