信用合作社管理體製
信用社的管理體製即歸誰管理的問題，實質上是歸誰領導的問題。信用社發展的曆史表明，它作為經營貨幣信用業務的合作金融組織，存在著歸口管理的問題。從信用社建立起，“歸誰管”就是一個爭論的問題，也曾多次改變領導關係。實踐證明信用社歸銀行領導是合適的，這種領導關係從五十年代確定後長期穩定下來，基本未變。一九七九年國務院決定恢複中國農業銀行，規定信用社由中國農業銀行領導。一九八四年實行中央銀行體製後，中國人民銀行（中央銀行）與專業銀行分設，原來由中國農業銀行領導信用社的體製被認為不合理，產生信用社與農業銀行“脫鉤”，改歸中國人民銀行領導的改革意見，由此發生理論上和政策上的分歧，在實踐上作了“脫鉤”的試點。一九八八年在政策上明確規定：除了少數“脫鉤”試點以外，中國農業銀行領導信用社的體製仍保持不變。
信用合作社管理體製
信用社沒有建立自己的聯合機構，是各自獨立的金融組織，存在著“歸誰管”即歸誰領導的問題。曆史上也曾多次試辦過縣的聯合社，仍然存在著聯合社歸誰管理的問題。信用社的管理體製表現為兩方麵的領導關係，一是信用社與銀行間的關係，一是與黨政部門的關係，這兩種關係又交織在一起。
五十年代初、中期，農村進行了土地改革和農業合作化運動，與此同時開展了信用合作化運動。由於工作量大，政策性複雜，需要全黨統一組織力量去實施，黨中央和各級黨組織設“農村工作部”，負責方針政策的領導；國務院又設“第七辦公室”（即“農口”），各級政府也設置相應的機構，負責方針政策的實施。信用合作工作的方針政策歸黨的各級農村工作部門統一領導，具體工作由各級政府與農業生產及農業合作化等工作統一布置，統一進行。信用社的業務受銀行指導，銀行負有支持信用社業務發展的責任，但資金往來按經濟原則辦理，分別進行核算，在機構上不是行政隸屬關係。一九五五年三月，中國人民銀行在向國務院提交的關於建立中國農業銀行的請示報告中，把“領導農村信用合作組織”作為中國農業銀行的主要任務之一。國務院批準建立中國農業銀行，但把“領導”改為“指導”。同時又規定“中國農業銀行歸中國人民銀行領導”，“中國人民銀行歸國務院第五辦公室（即財貿辦公室）領導”，在農村金融業務上又“受國務院第七辦公室指導”。一九五七年中國農業銀行被撤銷，這種複雜的領導關係有所改變。但是在實際工作上，不論中國農業銀行還是中國人民銀行對信用社都是按領導關係處理，實際上歸銀行管。
人民公社化和“大躍進”時期，信用社下放給公社管理，以後再下放給大隊管理，這種領導關係的重大改變，造成了信用社業務上的混亂。一九六二年按照國務院的決定，收回下放給公社和大隊管理信用社的權力，仍由中國人民銀行領導。中國人民銀行向國務院提出了具體的管理辦法：“有關信用社的方針政策，由農村工作部領導，有關信用社的信貸計劃、資金運用、貨幣投放和回籠計劃的確定，由財貿辦公室領導；各級人民銀行按照黨的有關指示，對信用社的日常業務經營、財務管理和幹部的培訓教育工作，進行具體指導”。國務院批示：“各級農林辦公室、農委、農村工作部和財貿辦公室都要加強對信用合作社的領導，並以‘農口’為主”。這種領導關係仍然是不順當的。不久，一九六三年第三次成立中國農業銀行，歸口國務院“五辦”領導，同時把銀行與信用社的指導關係改為領導關係。
“文化大革命”期間，再次把信用社下放給公社、大隊，實行貧下中農管理，造成信用社組織破壞，業務停頓。一九七○年收回，在銀行領導下進行了整頓，信用社的組織逐步健全，業務有了發展。信用社經過兩次下放和兩次收回，每收回一次就向銀行靠攏一步，實際上變成了國家銀行的基層機構。鑒於這種情況，一九七七年中國人民銀行在組織上明確規定：“農村信用合作社是集體金融組織，又是國家銀行在農村的基層機構”。一九七七年十一月，國務院發出《關於整頓和加強銀行工作的幾項規定》正式確認這一領導體製。一九七九年國務院在恢複中國農業銀行的通知中重申“農村信用合作社是集體金融組織，又是農業銀行的基層機構”。在這個通知中還規定“農業銀行作為國務院的直屬機構，由人民銀行代管”。按照這些規定，信用社與中國農業銀行、中國農業銀行與中國人民銀行，在機構關係上都變成了行政隸屬關係，信用社與各級黨、政部門不再存在法定的直接領導關係，然而在實際工作中，多數地方領導關係仍然存在。
一九七八年十二月，中國共產黨十一屆三中全會原則通過的《農村人民公社工作條例（試行草案）》規定：“農村信用合作社是人民公社集體經濟的金融部門，同時在業務上受上級農業銀行的領導”。按照這個規定，信用社成為人民公社集體經濟組織內部的業務部門，歸各級政府的“農口”領導，在金融業務上受各級農業銀行的領導。這又回到五十年代初的領導體製。一九七九年三月，中共中國人民銀行總行黨組為此向中共中央提出報告，建議仍然維持“農村信用合作社是集體金融組織，又是農業銀行的基層機構”的原領導體製不變。黨中央接受了這個建議，於六月批示：“在修改《條例》時考慮”，“在《條例》修正前可參照報告中所提意見辦理”。因此仍保持原來的管理體製。一九八三年底，中共中央書記處農村政策研究室在起草一九八四年農村工作文件時提出，把中國農業銀行對信用社的領導關係改為指導關係，中共中國農業銀行黨組建議暫時仍維持原來的領導體製不變。一九八四年一月一日中共中央發出的《一九八四年農村工作的通知》中說：“信用社要進行改革，真正辦成群眾性的合作金融組織，在遵守國家金融政策和接受農業銀行的領導、監督下獨立自主地開展存貸業務”。基本上維持了原來的領導關係。一九八四年四月，中國農業銀行向國務院作的《關於改革信用合作社管理體製的報告》中說：“改革信用社的管理體製，不是要信用社與銀行脫鉤”。理由是：信用社是經營貨幣信貸業務的合作金融組織，不同於商業企業和基層供銷社。貨幣流通和信貸資金運動全國城鄉貫通，需要全國統一調劑，統一平衡。信用社通過存款和貸款形成一定時期的債權、債務關係，既要維護信用社的貸款自主權，又要維護存款人的權益。這些特點決定了信用社必須在銀行領導下實行獨立經營、獨立核算、自負盈虧，不宜歸屬於地方行政部門或其它經濟組織，任何單位和個人都不得平調信用社的資金和財產，不得強令其貸款和投資。八月，國務院批準了這個報告，重申“農業銀行要加強對信用社的領導，不宜改變信用社的隸屬關係”。原來的領導體製被再一次肯定。一九八五年一月，中共中央、國務院發布《關於進一步活躍農村經濟的十項政策》，要求信用社“必須遵守國家金融政策並接受中國農業銀行業務領導”。
一九八六年一月，國務院頒布的《中華人民共和國銀行管理條例》寫道：“信用合作社的管理、審批辦法，由中國人民銀行另行製定。”與上述國務院和中共中央關於維持信用社歸農業銀行領導體製不變的規定不銜接，以後關於信用社領導關係的核心就轉到歸中國農業銀行管還是歸中國人民銀行管，在理論上爭論不休，在實踐中翻來覆去，造成思想上的混亂，增加機構的磨擦和工作上的矛盾。一九八七年中國人民銀行和中國農業銀行重申，除了試點城市以外，麵上把中國農業銀行領導信用社的體製穩定下來，才結束了混亂局麵。
信用合作社管理的不同模式
隨著經濟體製和金融體製改革的不斷擴大和深入，對於信用社的管理體製，作了許多探索，設計了多種模式，進行了各種不同的試驗。試點的主要模式有以下幾種：
一、建立各級聯合社自成體係
信用社自成體係就是以基層信用社為基礎建立縣以上的各級聯合社，中央聯社相當於專業銀行總行一級機構，與中國農業銀行“脫鉤”，歸中國人民銀行領導。
（一）曆史上進行過的信用社自成體係試驗。中國的信用社是農村最基層的金融機構，屬於合作金融性質，獨立存在了30多年，既不歸地區合作經濟組織（公社、大隊）領導，也沒有建立縣級的聯合社歸屬縣級政府領導，而是由縣級銀行起信用社聯合社的作用，各級銀行又實行垂直領導，因此這是一種高度集中的領導體製。在管理方法上，縣級銀行內部的職能部門既有統一管理銀行和信用社的計劃、會計、信貸、人事等部門，又有單獨管理信用社社務、財務的專職部門，實際上對信用社什麼都管。這種領導體製的建立和長期存在有其客觀原因：一是國家整個經濟管理體製是高度集中的，信用社經營貨幣信貸業務，必須納入全國統一的計劃，不宜分散；二是信用社還沒有建立起健全的民主管理製度，十分需要加強部門的領導。這種領導體製的弊端是管理過於集中，銀行對信用社的業務領導實際上變成包攬一切，信用社的一切業務活動都執行銀行的一套規章製度，不利於發揮信用社的優越性，需要改革。
為了改變這種體製，曆史上也曾多次進行過建立信用社聯合機構的試驗，最早的試點是一九五七年在縣級建立信用合作委員會（實際上就是縣聯社），一九五八年進行財貿管理體製改革，把銀行營業所和信用社下放給人民公社管理，試點的信用合作委員會也被取消。一九六五年十月中國農業銀行召開全國信用合作會議決定：為了搞活信用社，進行建立縣聯社的試點，並規定縣聯社的任務是：1.統一管理和培訓信用社幹部；2.貫徹執行國家的金融政策和民主辦社、勤儉辦社方針；3.統一管理信用社的信貸計劃，調劑信用社資金餘缺；4.輔導信用社的財務會計工作；5.統一調劑信用社的公積金，統籌解決信用社職工福利。同時又規定縣聯社與縣支行合署辦公，縣聯社的具體工作由縣支行的信用合作股辦理，實際上是兩塊牌子一套機構，沒有實質性變化。這種做法隻有部分地區實行，後來多數地方取消了縣聯社，少數地方仍保留著縣聯社的牌子。
（二）提出自成體係的新原因。信用社自成體係的意見雖然由來已久，但是對於這個問題的解決並不迫在眉睫，所以銀行領導信用社的體製存在了30多年。從一九七九年開始金融體製改革以來，中國農業銀行對信用社的管理逐步有了改善，從一九八二年起信用社恢複“三性”的改革有了初步進展，對於這些有益的探索，銀行和信用社都是滿意的。一九八六年世界銀行提出信用社由中國人民銀行領導的建議，理由是中國人民銀行是中央銀行，中央銀行是管理全國金融事業的國家機關，各種金融機構都應由中央銀行直接管理，信用社也不能例外；農業銀行是經濟實體，不具備國家銀行職能，信用社也是經濟實體，經濟實體不能領導經濟實體，所以信用社應當與農業銀行“脫鉤”，轉歸人民銀行領導。這種主張曾經引起一時的思想混亂。另一方麵，部分信用社希望與農業銀行“脫鉤”，轉歸中國人民銀行領導，這種意見一九八六年強烈起來，主要原因是：一九八四年國家實行緊縮信貸的政策，壓縮信用社的信貸規模，而且都是通過行政手段強製推行的，在很大程度上削弱了信用社的自主經營，信用社與中國農業銀行之間關係因此緊張起來，幹部埋怨頗多，感到中國農業銀行管得太死，要求自成體係。這是貫徹緊縮政策不可避免的矛盾，當然工作做得好些可以減少矛盾，並不是領導體製本身的問題，因為緊縮信貸，強化行政手段，來自國家的宏觀決定，如果信用社歸中國人民銀行領導，這種矛盾依然會存在。