統籌城鄉發展：農民增收的根本出路
當前農村發展麵臨的最大問題是農民增收困難，而現在是改革開放以來農民增收形勢最嚴峻的時期，也是城鄉居民收入差距拉得最大的時期。前不久發布的中央1號文件和本次政府工作報告對農民增收問題都製訂了具體的措施，如何理解這些政策措施以及如何貫徹實施，中國經濟時報采訪了國務院發展研究中心農村部部長專家。
農民增收難症結：城鄉分割的二元結構
近年來，雖然農民收入出現了恢複性的增長，但基礎並不牢固。專家認為，必須認清影響農民收入增長根本性、深層次的原因，才能更好地貫徹執行中央製訂的農民增收政策。
專家說，農民增收難，城鄉差距懸殊，是國民經濟發展長期積累的結構性和體製性矛盾的集中體現。從結構性矛盾看，在計劃經濟時期，中國不是隨著工業化的發展，逐步推進城市化，加速農村勞動力和人口向城鎮轉移，而是從體製、政策到各項管理製度上，都限製城鎮的發展和勞動力的流動，尤其限製農民進城就業和定居，導致中國城鎮化進程嚴重滯後。中國目前人均GDP僅有1000美元，但已經出現了嚴重的農產品需求製約，最基本的原因就是城鎮農產品消費群體比重太小。中國農民的就業極不充分，農村剩餘勞動力轉移困難，最根本的障礙是城市化進程明顯滯後。
從體製性矛盾看，在傳統的計劃經濟體製下，工農產品不能平等交易，國家通過工農產品價格剪刀差，從農業部門取得了巨額的資金，農業的基礎地位長期受到嚴重削弱；在城鄉分割的二元結構體製下，城鄉之間要素不能自由流動，大量的農村勞動力被束縛在土地上，農村就業嚴重不足；由於實行農村農業人口與城市非農業人口兩種戶籍製度，造成城鎮居民與農民權利和發展機會的不平等，加劇了城鄉結構的失衡。這些都是造成城鄉差距過大的重要的製度性因素。雖然改革以來中國城鄉關係逐步改善，但農業和農村在資源和國民收入分配仍處於不利地位，農村居民和城鎮居民在發展機會和社會地位方麵仍然不平等，計劃經濟體製下形成的城鄉分割的二元結構體製仍未從根本上發生改變，這是農民增收難問題的症結所在。
政策的著力點：讓農民直接受益
“中央現在所製定的一係列增加農民收入的政策，我們認為可以用三個‘更’來理解。”專家認為，中央1號文件和本次政府工作報告中製定的具體政策，有三個突出特點：
“一是農民增收的政策內容更全麵。”專家說，新階段我們國農業和農村發展的內涵已經發生重大變化，從中央所製定的一係列增加農民收入的政策，不是孤立地談糧食安全，而把保護和提高糧食綜合生產能力與推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力，實施可持續發展戰略等長期目標結合起來，注意保持了農業政策的連續性。不僅重視把農業和農村內部增收的文章做足，又重視繼續推進農村勞動力外出就業，在農業和農村外部尋求增收途徑。不僅重視農村經濟的發展，也開始強調提高農村的科技、教育、文化和醫療衛生水平，促進農村經濟社會和農民的全麵發展。
“二是農民增收的政策力度更大。”專家認為，近期中央出台的政策中，投入力度之大是前所未有的。2004年各中央財政對″三農″的投入就增加了300億元左右，比上年增長20%以上。農村改革的力度也很大，注意對包括糧食流通體製、農村稅費體製、農村金融體製和土地征用製度等在內的農村經濟體製進行全麵的綜合改革，注意對整個農村的經濟體製和農村基層政權體製進行配套改革。農村改革開始真正觸及長期以來形成的城鄉分割的二元結構體製這一深層次矛盾。
“三是農民增收的政策效果更直接。”專家認為，這對農民增收最關鍵。專家說，前幾年，為了讓農民增收，國家采取糧食保護價政策，但錢是補給糧食企業，對農業的財政預算中，高達20%－30%的資金是補貼給糧食流通領域的國有糧食企業，但效果並不好。從1998年到2003年，糧價一直低迷，花了幾千億的政府財政資金，而農民卻沒有真正受益。現在，政策的著力點是政府花錢或者說政府采取的政策一定要讓農民直接受益。糧食風險基金直接補貼種糧農民，取消農業特產稅，五年內取消農業稅，這些政策使所有糧食主產區的農民都受益。
專家說，過去幾年中發的國債，投到農口的占29%，這其中投在林業和水利這兩個部門就占85%，跟農民生產、生活息息相關的中小基礎設施國家基本沒有投入。這次政府工作報告中就明確了國債投資重點用於改善農民生產生活條件的農村“六小工程”。此外，提高給農民的征地補償，給農民建立社保；用三年時間基本解決建設領域拖欠農民工工資問題；推進新型農村合作醫療製度試點；完善農村義務教育″以縣為主″的管理體製，中央財政拿錢啟動西部地區“兩基”攻堅計劃，繼續實施第二期農村中小學危房改造工程等政策措施將會直接使農民直接得到實惠。
“這是汲取了過去的教訓而作出的重大政策調整。”
澄清統籌城鄉發展的認識誤區
“北京市的一位同誌曾經對我們說過這樣的擔心：現在講城市要解決進城農民子女的入學問題，但如果都安排了，農村的孩子都到城裏來上學怎麼辦？”專家說：“像這樣的擔心是沒必要的，農民進城要吃住，要有開銷，農民不會為把孩子送到城裏上學就進城。但這也反映出我們目前在實施政策中，一些人還有認識誤區。”
專家說，在農村政策問題上，總體來說大家思路上比較一致，像在降低農業稅率、加大對農村基礎設施建設投入上，都沒有什麼分歧。現在大家思路還不是很清晰的是農村金融改革，主要是信用社怎麼改，如果改成銀行後，對農民的服務會不會越來越弱化。目前的農村金融改革能否改進對農民和農村中小企業的金融服務，現在還看不出什麼效果來。應該承認，對有些政策仍然存在一些不同的看法，或仍有一些擔憂。例如，中央對改革征地製度的政策已經明確。現在各地普遍有一種擔心，即擔心征地製度的改革，會提高土地使用成本，影響招商引資和基礎設施建設。特別是中西部地區一些同誌，認為過去沿海地區通過優惠的用地政策，加快了工業化和城鎮化的步伐，現在中西部地區最大的優勢是土地多，價格低廉，如果中央把土地卡得很嚴，中西部的發展會受到製約。沿海地區也擔心今後經濟發展越來越受到土地政策收緊的製約。中央提出切實保障進城農民合法權益，改善農業富餘勞動力外出就業的環境，放寬農民進城就業和定居的條件，有的城市懼怕一旦給予了農民工正常的市民待遇，農民工會一擁而進入城市等等。