社會保障的廣覆蓋低水平可持續促發展
社會保障尤其是主要社會保險製度中的問題對改革和發展的影響非常突出。覆蓋麵難以順利擴大，且仍以傳統國有經濟部門的正式職工為主，對於勞動力流動、國有企業改革、非公有製經濟發展以及企業間平等競爭的製約仍相當突出。目前的社會保障製度還存在財富逆向轉移特點，即在群體間利益關係方麵，存在明顯的不公平問題。
未來社會保障製度改革和發展的基本目標應當明確定位於廣覆蓋、低水平、可持續和促發展。以此為基礎，建議強化最低生活保障製度建設。進一步推進養老保險製度改革。全麵改革醫療衛生體製。建立更加適合中國國情的失業保障體製。
一、社會保障製度改革有成績，也有突出問題
近十餘年來的社會保障製度改革與建設大致集中在兩個方麵，一是以那些已經麵臨困難的社會成員為保障對象的製度建設，包括主要在城鎮實施的居民最低生活保障製度和國有企業下崗職工基本生活保障製度；二是以工薪勞動者為對象、以防範未來風險為目標的製度改革和建設，主要包括養老保險、醫療保險、失業保險以及工傷保險、生育保險等社會保險。
各種社會保險製度改革的最大進展是全麵由過去具體單位作為保障主體、保障資金在單位內封閉運行改革為社會統籌，保障對象也由過去隻麵向公有製經濟部門職工改革為麵向城鎮各種經濟類型的從業人員。這對於解決不同單位間負擔不均衡、為不同類型企業創造公平競爭環境，對於推進國有企業改革和促進其他所有製經濟發展、促進勞動力流動，對於保障職工權益、維護社會穩定等都發揮了積極作用。
應該看到，社會保障領域存在的問題也很突出，主要表現在養老、醫療以及失業等社會保險領域的以下三個方麵：
一是幾種主要社會保險製度的覆蓋麵仍然較窄，且擴大覆蓋麵的難度非常大。2002年底，全國職工養老保險參保人數為11000萬人，而同期全國城鎮從業人員數量為23940萬人，參保人數還不足目標人口的半數。同期參加醫療保險的總人數約9000萬人，鑒於醫療保險目標人群除城鎮從業人員外，還要包括近4000萬企業和機關事業單位離退休人員，差距更大。失業保險對目標人群的覆蓋情況最好，但也尚未實現全覆蓋。
更突出的問題是進一步擴大覆蓋麵越來越難。其中原因很多，但最核心的問題還是繳費率過高。養老、醫療和失業三項保險，在多數地區僅雇主繳費就已經達到工資總額的30％左右，個人三項保險繳費合計也在工資額的10％左右。綜合各種統計結果，明顯高於多數國家的社會保險繳費水平。由於過高的繳費率大大影響企業的人工成本及贏利水平，致使很多企業以各種方式逃避參保。
覆蓋麵難以順利擴大，使得有關保險製度必須以高繳費率甚至不得不通過進一步提高繳費率來維持收支平衡，進而陷入擴麵越來越難、費率越來越高的惡性循環。
二是幾種主要社會保險製度均麵臨財務上不可持續的問題。自20世紀90年代後期以來，全國企業養老保險金收入即使在″空帳運行″的情況下都一直收不抵支，且年度赤字規模一直擴大，現約在300億元左右，隻能依靠各級政府的財政補貼。
在失業保險方麵，隨著下崗與失業並軌，其財務方麵的不可持續性苗頭也迅速顯現。2001年，全國有8個省份失業保險金收入當年收不抵支。鑒於未來高失業壓力難以避免，費率也難以進一步提高，如維持既有保障標準，失業保險體係將麵臨嚴重財務困境；如追求收支平衡，則隻能降低保障標準，難以實現預期的保障目標。
“統帳結合”的醫療保險製度在多數地區剛剛開始實施。迄今為止多數地區尚能實現統籌基金收支平衡。但潛在的問題也很大：其一，這種收支平衡是以犧牲了很多人的受保障權利為代價的。幾乎在所有地區都是有能力繳費方可參保，否則就不能參保或被停保。其二，目前的收支平衡隻是統籌基金，且是以嚴格控製受益範圍為基礎的。個人帳戶資金嚴重不足，個人負擔過重是普遍現象。其三，參保人、醫療服務機構等對統籌基金侵蝕問題越來越嚴重，統籌基金能否維持長期收支平衡也值得懷疑。
三是普遍難以實施有效管理，製度漏洞很多。在養老保險方麵，除逃避參保等問題外，不合規的提前退休以及冒領養老金等問題一直未能有效解決。在失業保險方麵，突出的問題是難以有效對就業狀態進行甄別，重新就業後仍繼續領取失業保險金的情況一直難以控製。醫療保險製度管理中的問題更為突出，遠不能實現對個人和機構的有效約束。參保人、非參保人、醫療服務機構對醫療基金的侵蝕行為比比皆是，花樣繁多。為了對此進行控製，不少地方對醫療服務機構開始采取了保險費用總額控製方式，雖降低了費用超支風險，卻帶來了醫患矛盾加劇等其它問題。總之，幾種主要社會保險基本都陷入這樣一種狀態：如管理不嚴，勢必出現大量投機行為，加劇財務危機；如嚴格管理，則大幅度提高管理成本或帶來其它方麵的矛盾。