完善農產品流通體製改革
目前我國市場農業的發育還很不成熟，真正意義上的市場農業機製尚不健全。這不僅表現為農產品的市場銷售體係落後、市場軟硬件建設不足和貯運加工係統的不完善，更表現為生產不能在質量、數量及品種等方麵與市場相適應，產品不能適銷對路。從農產品自身來講，流通不暢和市場缺位就會使產品向商品的跨越出現障礙，要麼無法實現生產的價值，要麼價不符值，農業增產卻難以增收，這對農民和農業的進一步發展均十分不利。
農產品流通體製改革曆程
中華人民共和國成立以來，我國農產品流通的發展主要經曆了統購統銷階段、由計劃調節向計劃與市場調節相結合的過渡階段以及宏觀調控下以市場為主的自由流通等階段。
第一階段（1953～1978年）：統購統銷階段。這一階段始於1953年，直到1978年結束。其間，我國實行了逐步強行的計劃經濟管理方式，對各種重要的農副產品先後實行統購統銷或派購限銷的辦法，涉及品種多達180種。農民及其集體經濟組織，不僅在生產的決定權方麵受製於政府，而且在銷售數量、銷售地點、銷售對象和銷售價格等方麵也基本上是由政府加以限製和規定的。農產品流通直接納入國民經濟計劃，實質上否定了農產品的商品交換性質，農產品基本上也就不存在隨行就市的自由交易。由於農產品價格不能反映正常的市場供求關係變動，從而割斷了生產和消費之間的直接聯係。
第二階段（1979～1984年）：由計劃調節向計劃與市場調節相結合的過渡階段。這一階段主要指1979～1984年。政府逐步減少統購統銷和派購限售的品種和數量，縮小國家收購農產品範圍。到1984年年底，國家對主要農產品量和播種麵積下達的25種指令性計劃指標已基本取消。對繼續實行統一派購的農副產品，大幅度地減少了計劃收購的數量。在這一階段逐步放開了三類農產品的購銷價格，根據市場供求，實行議購議銷。此外，政府還開放並大力扶持農產品貿易市場。由於政策的放寬和農村家庭聯產承包責任製的廣泛實施，我國剩餘農產品大量增加，因此，在這一時期曾被取締、合並的農村集貿市場和傳統農副產品專業市場得到了初步恢複和發展。農貿市場的成交量和成交金額迅速增加，1979～1983年間，農貿市場成交金額約增加了一倍。
第三階段（1985～1991年）：合同定購與市場收購並存時期。在家庭承包製與先行放開的農產品收購價格和集市貿易相配合下促成的農村經濟超常規發展，一舉改變了長期存在的農產品供應匱乏狀況。在這樣的背景下，1985年1月1日，中共中央和國務院發布了《關於進一步活躍農村經濟的十項政策》，即中央1985年1號文件。文件的核心內容是改革計劃經濟時期的統購派購任務，按照不同情況分別實行合同定購和市場收購。隨著國家糧食定購數量的減少和市場調節比重的增加，為完善糧食市場，1990年以後，鄭州中央糧食批發市場和地方糧食批發市場相繼建立。1990年9月，國務院決定籌建國家糧食儲備局，對糧食收購實行最低保護價製度，並建立用於調節供求和市場價格的糧食專項儲備製度。這標誌著農產品流通體製改革進入了市場取向的大跨步推進階段，對計劃經濟流通秩序造成了嚴重衝擊，大大增強了農民的商品意識，對於促進農村產業調整，增加農民收入和發育農村市場機製都起到了顯著作用。
第四階段（1992～1993年）：農產品流通市場階段。對農產品主要是糧食流通實行雙軌製，其初衷是好的，即希望通過合同定購維持市場穩定，而通過市場收購保證經營效率。但是實際生活中的問題遠比理論設想要複雜得多，理想的雙軌製無法達到預期的效果。這主要表現在：①1984年糧食的大豐收使決策部門認為我國糧食嚴重過剩，必須加大農業結構調整，將一部分資源轉向其他農產品生產。加上其他因素，從1985年起，糧食出現了連續4年的徘徊局麵，市場供需矛盾加劇，導致市場價格逐年攀升，合同定購價和市場價格差距越來越大，這不僅為糧食市場中的流通主體利用一物多價謀取不正當利潤開了方便之門，而且在市場價大大高於合同定購價的情況下，農民不願與國家簽訂合同，糧食收購的保證程度下降，1985年定購任務隻完成60%，國家預期市場糧價跌到原統購收購價下後由國家按原統購價收購一部分議價糧的計劃落空了。在這種情況下，1990年，國家在大幅度提高糧食合同定購價格的基礎上，將合同定購改為國家定購，明確農民向國家交售定購糧是農民必須承擔的義務，合同製實際上在向統購統銷製複歸；②在定購價格和議購價格不斷提高的同時，定銷價格並沒有相應提高，財政補貼負擔越來越重。1986～1991年期間，財政對糧、棉、油價格補貼高達1363億元。同時，國有糧食企業虧損日益嚴重，1991年末糧食部門掛賬總額545億元，其中政策性掛賬486億元。在上述背景下，政府開始著手對農產品尤其是糧食流通體製進行全麵改革。1992年，中共十四大提出了建設社會主義市場經濟體製的目標。與之相適應，農產品流通體製的市場化改革進程大大加快。從1992年4月廣東全麵放開糧食價格，到1993年底，全國宣布放開糧價的縣（市）已超過總額的98%。1993年2月，國務院發出《關於加快糧食流通體改革的通知》，提出糧食流通體製改革要把握時機，在國家宏觀調控下放開價格，放開經營，增強糧食企業活力，減輕國家財政負擔，進一步向糧食商品化、經營市場化方向推進。1993年，在全國範圍內取消了實行了40年的口糧定量辦法，價格隨行就市。1993年11月，中共中央、國務院《關於當前農業和農村經濟發展的若幹政策措施》指出，經過10多年來的改革，糧食統購統銷體製已經結束，適應市場經濟要求的購銷體製正式形成。決定從1994年起，國家定購的糧食實行“保量放價”（保證數量，放開價格）。在糧食價格和購銷體製放開以後，國家對糧食實行保護價製度，並相應建立糧食風險基金和儲備體係。
第五階段（1994～1997年）：回歸雙軌製時期。以市場化為目標的農產品流通體製改革並未順利付諸實施，並由此導致1994年糧食供需缺口的擴大，並引發糧價大幅度上漲。為了保持社會穩定和其他重大改革措施的順利出台，國家再度強化了對市場的介入。1994年3月，國務院發出《關於深化糧食購銷體製改革的通知》，宣布全國糧食國家定購議購收購不少於9000萬噸，強調必須加強國家對糧食市場的宏觀調控，國有糧食部門掌握市場糧源70%～80%，建立和完善中央、地方糧食和儲備製度，在安排市場、穩定糧價、保障有效供給等方麵發揮主渠道的作用。從1994年6月起，國家大幅度提高了糧食定購價格，同時，從收購到批發恢複由國有糧食部門統一經營。對於麵向消費者的銷售價格也實行了最高限價，這實際上又恢複了糧價的雙軌運行。
第六階段（1998～現在）：農產品流通改革的深化階段。由於企業嚴重虧損，恢複農產品流通雙軌製使原有的國有糧食財政負擔沉重問題再度愈演愈烈。從1992年4月～1998年5月31日整個糧食財務掛賬中虧損掛賬高達1200億餘元，擠占挪用約800億元，這意味著1992年4月以來，糧食係統平均每個月產生29.7億元的虧損，平均每天虧空1個億，糧食企業400餘萬職工，平均每人每天產生虧損23萬元，嚴重超出了國家財政的承受能力。1998年4月，國家出台了深化糧食流通體製改革的措施，其核心是貫徹“四分開、一完善”原則。即實行政企分開，儲備與經營分開，中央與地方責任分開，新老賬務賬目分開。為了具體實施和貫徹上述原則，1998年6月，國務院又出台了“三項政策，一項改革”，即按保護價敞開收購農民餘糧，國有糧食收儲企業實行順價銷售、糧食收購資金實行封閉運行。由此可見，1998年糧食流通體製改革核心是促使糧食收儲企業停止虧損並產生利潤以消化過去的虧損掛賬。以此為目的，采取的最關鍵措施是壟斷糧食收購市場。按新的規定，隻有政府批準的、並且具有相應規模的糧食倉儲設施和相應糧食檢驗及保管人員的國有糧食企業，才能按照國家有關規定從事糧食收購活動，私商和其他企業都不準向農民收購糧食。這個改革方案的出台，固然有利於國有糧食企業改革及整頓私商行為，但由於它繼續強化國家壟斷的糧食收購體製，與主要由市場調節的農產品購銷體製改革的目標相差太遠。並且，新的糧改方案過於側重解決國有糧食企業巨額虧損掛賬這樣的短期政策目標，而對發展糧食市場，培育競爭性的糧食市場主體這樣的長期目標重視不夠。因此，1998年糧食流通體製的改革並不是一項終極政策，農產品流通體製改革有待於進一步深化。
農產品流通體製的弊端
盡管我國農業的市場化發展取得了一定的成就，但嚴格地說，目前我國市場農業的發育還很不成熟，真正意義上的市場農業機製尚不健全。這不僅表現為農產品的市場銷售體係落後、市場軟硬件建設不足和貯運加工係統的不完善，更表現為生產不能在質量、數量及品種等方麵與市場相適應，產品不能適銷對路。從農產品自身來講，流通不暢和市場缺位就會使產品向商品的跨越出現障礙，要麼無法實現生產的價值，要麼價不符值，農業增產卻難以增收，這對農村和農業的進一步發展十分不利。
一、流通不暢導致農產品賣難
進入90年代以來，我國數次出現糧食賣難、買難。1990年增產較多，出現1990～1992年農產品全麵賣難，1993年上半年政府還為賣難所困，但下半年風雲突變，出現搶購。1994年又減產，政府又為買難所困，這種狀況一直持續到1995年上半年。1995年秋收之後，市場供需緊張的狀況趨於緩解，但1996年夏收後，又出現供大於求的局麵並持續到現在，一是持續時間長，二是賣難的範圍大、品種多。根據國家國內貿易商業信息中心對全國城鄉111種農副土特產品供求狀況的調查，近幾年農產品供大於求比例呈迅速上升之勢。在1998年上半年，農副產品供求基本平衡，供過於求商品隻占全部商品的9.9%，但從下半年開始便發生變化，到1999年下半年，供過於求比例已高達42.34%。與供過於求相聯係的是農產品價格的下跌。據農業部160個價格信息點調查，1999年1～11月，糧食價格比1998年同期下降11%以上，平均價格已經大體回落到1994年的水平，其中玉米下降21.26%，小麥下降25.71%，大豆下降30.8%。
近年來糧食之所以賣難，的確有糧食過剩以及農產品供給與市場消費結構不相適應的問題，但其中也有流通不暢的因素。從國外經驗來看，糧食生產的波動是正常的，但糧食生產的波動是否會導致市場波動進而市場的波動是否會加劇生產的波動，則要看有沒有新的市場製度，要看如何去操作，這二者在我國都是非常欠缺的。在農村改革中農民獲得了較大收益，但是現階段農民的自主經營卻遇到了兩個障礙：一是市場不健全，信息缺乏，農民不能按照市場信息來組織具有一定規模的生產，所生產出來的商品無論是數量還是質量與市場需求不可避免出現差異。二是農產品市場流通渠道的不暢通大大增加了流通成本，流通能力降低，許多產品不能及時送到消費者手中，以致大量積壓，甚至大量腐爛在農民手中。這其中既有農產品品種和質量方麵的問題，也有流通體製滯後的原因。如“雙低油菜”。80年代就已經開始倡導，到目前為止，無論是優良品種還是技術，皆已達到一定標準，但是由於流通中不能做到分開收購，優質不能優價，生產者沒有積極性，使本來就有一定競爭力的產品，無法通過結構調整增加產量。
二、農產品流通組織性差，交易成本偏高
我國小生產與大市場的矛盾是製約市場農業發展的最大障礙。而小生產與大市場矛盾的關鍵是農戶規模小而不能直接進入市場，單家獨戶還沒有能力承擔起實現商品流通的重任。特別是，從大的方麵說，作為商品部分的農產品的主要銷售對象不是產區農村，而是城市和地理跨度較大的銷區農村，這樣農產品流通需要長距離運輸。沒有成規模、有實力的流通組織，很難完成這樣的流通任務。中國地域廣闊，為農產品流通提供了豐富的潛在市場，但也增加了流通的難度。由於農民勢單力孤，交易的盲目性很大，運銷費用較高。再者，農民生產規模較小，交易規模往往更小，導致交易規模十分不經濟，無形中增加了運銷成本。與生產相比，農產品經銷隊伍成長相對較慢，發育很不成熟，對本地農產品的運銷能力明顯不足，農產品的運銷半徑過小。由於環節增加，流通費用高、損耗大、效率低。
目前，我國農民自己的銷售組織還較小，甚至在一些專業生產區域內也未發育形成農民自己的經銷隊伍和網絡，而是依靠外在力量從事經銷。這些經銷商雖然也多由農民分化形成，但他們往往不再具有農民的身份和角色，是專業化的商人。他們與農民工是純粹的交易關係，不代表農民的利益，相反，他們常常侵蝕農民應得的利益。在市場行情不好時，他們為了保障集團利益不受損失，壓低收購價格，最大限度地將風險轉嫁給農民。即使在行情好時，農民所得的利潤也遠遠不及商販的利潤。農產品流通的組織程度較低也表現在農產品的經銷商、中介隊伍發育滯後方麵。目前我國農民從事農產品經銷的力量薄弱，經營規模較小，抵禦市場風險的能力差，資金匱乏，無力組織農產品的大流通，這樣，農民隻能獲得有限的農業生產利潤，商業利潤大量流失，從事農產品經營的商人則賺取了大量的商業利潤。而且農民在產品交易中還常常受到利益的侵害。因為相對分散無序、缺乏實力的農戶，出售商品時經常要麵對有一定組織的、實力較強的經銷商，與之相比，農民信息閉塞，不能全麵了解市場及價格行情，交易中處於不利的地位，他們很少直接介入到流通領域，以地頭交易為主，沒有機會與市場的前沿接觸，不可能正確把握市場的脈搏。農產品極度分散的銷售方式，也導致運銷規模的不經濟，容易導致惡性競爭，特別是市場飽和以後，農民競相降價，最終是農民自身利益受損。
另外，我國農產品市場建設仍處於低級階段。目前的農產品市場遠不能適應生產發展和產品購銷的需要，從而導致農產品的交易成本較高，產品失去市場競爭力。目前，我國在市場建設中一方麵存在著資金不足、投入分散和使用不當等問題，另一方麵又存在著盲目發展、重複建設的問題。而且相當數量的市場仍是工商、稅務、物價、公安、城建等部門分散管理，分頭收費，自定章程，部門間的掣肘使市場功能難以發揮。交易行為也不規範，製度化、法製化建設滯後，等等。在我國，具有相當規模的專業生產區很多，而與之匹配的、有一定影響的市場卻較少。
三、農產品流通的宏觀調控體係不完善
國家對農產品實行調控的最核心手段是農產品儲備體係的建立健全及高效運轉。但實踐證明，我國農產品儲備作為宏觀調控最核心的手段一直未能取得預期效果。以糧食儲備為例。在市場經濟條件下建立糧食儲備體係的意義在於：一方麵在豐收年份出現糧食過剩時，政府按保護價格收購起來，形成緩衝庫存儲備，同時使得市場價格不至於降得太低而使農民的收入發生大幅度的下降，從而保護農民的正當利益和積極性；另一方麵在出現歉收年份時，國家可以動用緩衝儲備向市場拋售農產品，從而使市場價格也不至於上漲得太高，使消費者的利益得到保護。由此可見，糧食儲備體係的建立是保證一國糧食價格穩定、保護農民及消費者利益的一個重要手段。根據國際經驗，隻要糧食儲備達到聯合國糧農組織規定的17%～18%的安全係數，糧食市場一般不會出現大的波動。從我國“八五”時期以來的多數年份看，我國糧食儲備規模遠遠高於這一安全係數，但是這期間糧食市場價格卻頻繁發生波動，農民收入也持續走低。其中問題的症結顯然不在於儲備糧數量不夠，而在於不能運用市場機製使糧食儲備體係高效靈活運轉。例如，1993年底至1995年底，我國糧食市場呈現緊張局麵，國家多次動用糧食專項儲備平抑糧價，但拋售的數百億斤糧食居然對糧食價格毫無影響。其中的原因在於：一是儲備糧的進入並不是通過市場而是通過糧食行政係統的運作，導致收購上來的糧食質量不高，拋出儲備糧因其質量問題而無法對糧食價格產生影響；同樣儲備糧的吐出也不是通過市場而是通過計劃層層分解，使得這些糧食不會對糧食市場運行產生作用，即使有也大為滯後；二是儲備職能不清，專項儲備與周轉儲備不分，中央儲備與地方儲備不分，使得國家該吞不能吞，該吐不能吐，大大影響了其調控能力的發揮。上述情況都說明，我國市場化條件下的農產品流通調控體係尚未完全建立起來。
四、農產品營銷觀念和手段落後
我國農民雖然在生產方麵已經努力地去適應市場的需要，但在銷售方麵顯然與市場經濟的要求相去甚遠，關鍵在於他們還不能走出去，主動地選擇最有利的市場去銷售，而是被動地等待市場的選擇。目前，農民自己的經銷組織較少，這樣，農民不僅會失去大量的商業利潤，同時也增加了農產品的運銷成本，使一些在產地價格較低的農產品進入銷售地以後價格較高，同時也會發生區域性的供求矛盾。就農產品的營銷手段而言，目前是比較落後的。首先是廣告宣傳力度與廣度遠遠不夠。一方麵，農民對農產品的廣告意識淺薄，還很少想到利用現有的宣傳媒介去推銷產品。另一方麵，廣告費用較高，農民個體的生產規模小，還不足以承受較高的廣告費用，聯合做廣告因缺乏必要的組織協調難以變為現實。其次，農民還不注重用商標保護產品，樹立良好的商品形象。由於缺乏商標保護，農民自身就無保護產品形象的動力，造成短期行為的普遍化，隻注重產量而忽視了品質，銷路阻塞。在利用信息方麵，目前，我國絕大多數地區農產品產銷之間聯係十分鬆散，農民憑感覺生產，產品憑運氣交易，而且初級交易仍以田間地頭等場外交易為主，更使農民失去了掌握外界信息的機會，這樣，生產就很難適應需求的變化，農產品麵臨嚴峻的市場問題，也就必然導致農業增產不能增收；與此同時，農產品市場中也會發生求而不得、有錢無處買的尷尬局麵，這不僅阻礙了農業生產的發展，也製約著居民對農產品的消費。由於信息服務滯後，農產品供求矛盾始終存在，農業的發展總是起伏波動。不僅存在總量上的供求不平衡，也存在結構上的、時間上的和空間上的不平衡。
我國農產品產品處理不到位，嚴重影響農產品銷售。一是農產品的分級、包裝等條件十分落後。發達國家的農產品上市之前通常都要進行嚴格的分級、初加工、包裝等處理，這樣不僅是為了增值，更重要的是可以最大限度地滿足消費者的不同需要，保持農產品特有的原色、原香、原味和營養價值，而且可以延長保存時間、便於運輸等。例如，食用農產品要進行冷藏滅菌、加熱滅菌、脫水幹燥滅菌、輻射滅菌以及進行脫氧包裝等保鮮處理。而我國的絕大多數上市農產品基本沒有這樣的後處理程序，分級簡單、粗糙，極不規範，包裝簡陋甚至根本沒有，這樣的農產品不僅上市時間短，難以實現遠程遠銷，就是在產地銷售也會受阻。可見，農產品的分級、初加工、包裝等對農產品生產和流通有著重要的影響，在當今的農產品市場競爭中扮演著重要的角色。二是流通輔助設施建設滯後。主要表現為儲藏條件差、能力低。過去，我國農產品十分短缺，倉儲設施的建設較少，隨著農業生產的迅速發展，農產品出現大量的剩餘，這就要通過儲藏等方式進行吞吐，調節市場的供應，以緩解農產品的季節性矛盾。但是，由於沒有相應的投資以及缺乏引導和管理，我國的農產品儲藏設施的建設處於盲目無序的狀態。如80年代末90年代初興建了大量的冷庫，但主要適用於裸果的儲藏，現在證明當時一哄而起的做法使投資人蒙受了經濟損失，而目前急需的儲藏肉類的低溫冷庫卻又嚴重不足。
深化農產品流通體製改革
一、深化農產品流通體製改革的目標和原則
農產品流通體製作為整個經濟係統的重要組成部分，其改革既要適應當前農業經濟發展的需要，又要符合政府的宏觀目標和微觀主體的利益要求。根據國際上的成功經驗和我國改革以來的實踐，我國農產品流通體製改革的目標模式是：在國家宏觀調控指導下，以家庭經營為基礎，運用利益機製，依托法人主體和中介組織，將農業生產流通等連為一體，進行市場化運作，有計劃有步驟地從根本上對現行農產品流通體製進行全麵深入的改革。該目標模式的核心是“市場調節+國家調控”，主要包括兩個方麵的內容：一是糧食流通體製要納入市場經濟軌道，這是由糧食的商品性質決定的；二是糧食市場要在國家調控下運行，這是由糧食作為關係國計民生的特殊商品的性質決定的。基於上述目標模式，今後我國農產品流通體製改革的基本原則是：