農村財政與金融體製改革
國家財政金融政策在農業領域的運用為農業發展提供資金和製度上的保證，同時受經濟體製尤其是財稅金融體製的約束，對農業發展的速度和規模具有重要影響。當前我國農業發展所麵臨的國內外經濟環境發生了顯著的變化，我國農村財政金融政策也必須適時地做出調整，轉變稅收和支出重點，調整國家財政支農政策。
國家財政金融政策
對農業和農村經濟發展的作用國家財政金融政策在農業領域的運用決定於農業發展的目標，為農業發展提供資金和製度上的保證，同時受經濟體製尤其是財稅金融體製的約束，對農業發展的速度和規模產生影響。實踐表明，農業和農村經濟的發展始終離不開國家財政和金融的支持。在農產品大幅度增長、鄉鎮企業異軍突起、農民收入和生活水平逐步提高的過程中，國家財政和金融發揮了巨大的推動作用。隨著社會主義市場經濟體係的確立和農業市場化程度的提高，農業與財政金融的關係日益密切，國家財政金融政策對農業的影響也更加深遠。
一、國家財政金融政策對農業發展的作用
（1）國家財政金融投入極大地促進了農業綜合生產力的提高。1995～1996年，全國財政支農資金增幅均在17%以上。1997年支農預算規模488億元，如加上農業綜合開發等其他有關方麵支出，財政用於農業方麵的預算支出達938億元，比上年增長26.8%；重點支持了一批農業產業經營項目，特別是實施糧食自給工程、加大對水利等基礎設施的投資，使項目區農業基礎設施建設得到加強，農業生產條件大大改善，缺糧地區糧食綜合生產能力有了較大提高。據農業部信息中心研究分析，在1980～1997年的18年間，國家農業基本建設投入與農業增加值的相關係數為0.95，國家農業基本建設資金投入每增加1元，農業增加值可增加38元；國家農業基本建設資金投入與糧食總產量的相關係數為0.79，國家農業基本建設資金投入每增加1元，糧食總產量可增加3.9千克；農田有效灌溉麵積每增加1公頃，糧食總產量可增加17.7噸。1983～1998年，中央與地方聯合投資，選建了833個商品糧基地縣、240個棉花基地縣、43個油料基地縣，改善了農業生產條件，增強了綜合生產能力，大大提高了糧、棉、油、糖產量和質量，為中國農業上新台階發揮了骨幹、示範和帶頭作用。
（2）國家稅收政策和財政補貼促進了農業增產增收。中國在農業方麵一直實行輕稅政策，反映了國家對增加農民收入、促進農業發展的高度重視。農業稅率1958年為15.5%，三年困難時期免收，20世紀60年代末降為7%，70年代初以當時的耕地畝產和當時的小米價格把這個稅率和稅額固定了下來。1984年實行“大包幹”後將實物稅改為代金稅，一直延續至今。其間雖曾根據小米價格的上漲調整過農業稅數額，但作為納稅依據的其他方麵（耕地麵積、耕地畝產、農作物品種）沒有做過調整。另外，根據每年各地的災歉情況，國家統一對農業稅進行減免。對部分農產品的農業特產稅也實行了減免的優惠政策。在企業所得稅方麵，國家對農口企事業單位從事種植業、養殖業和農林產品免征增值稅；在2000年底以前對飼料、農膜、種子、種苗、化肥、農藥、農機等部分農業生產資料免征增值稅，對進口種子（苗）、種畜（禽）、魚種（苗）和非盈利性野生動植物種源免征進口環節增值稅。在營業稅方麵，對農業機耕、排灌、病蟲害防治、植保、農牧保險以及相關技術培訓業務，家禽、牲畜、水生動物的配種和疾病防治免征營業稅。這些稅收優惠政策對降低農業生產成本，促進農業增收發揮了重要作用。
我國財政對農業的補貼開始於20世紀50年代末，最早是給國營拖拉機站的機耕定額虧損補貼，使其可以為公社進行耕地作業時按照低於實際成本的標準收費。由於時間的久遠和財政補貼預算處理方式等原因，目前難以得到70年代以前對農業的補貼金額。1979～1988年國家財政用於農業方麵的補貼達298.7億元，其中主要是以優惠價供應農業生產資料的價格補貼。據對1952～1980年農業生產資料價格指數的研究，在相當長的時間裏，農業生產資料以穩定的價格供應農村，在一些年份甚至有所降低，這在生產成本逐漸上升的情況下，沒有財政補貼的作用是不可能的。
(3)國家財政金融政策的調整變化對農業投入的影響。國家財政金融政策調整變化的一個重要方麵是引起農業投資的波動，而後者又引發了農業增長的大幅度波動。1953～1986年，農業投資總額（包括國家財政信貸投資和農業積累）增長了36.8倍，年均遞增12%，但出現了11次波動，波動周期長則5～6年，短的隻有2～3年，波動幅度從5%～6%到60%，平均波動幅度達31.1%。其中國家財政投入波動幅度最為劇烈，財政支農資金的最大波動幅度為109.4%，平均達54.6%；國家基本建設投資最大幅度為196.7%，平均達93.7%。1986～1994年，國家財政的農業投資波動有所緩和，財政支農資金和農業基本建設投資出現了兩次波動，平均波動幅度分別為13.4%和33.3%。農業投資的增長可以帶來農業的增長，同樣農業投資的減少也會造成農業產出的下降。據統計，1966～1985年農業投資先後出現了5次周期性波動，除了第1個周期錯位1年，第4個周期包含2個小周期外，其餘周期在時間上與農業波動完全一致。5個周期中，投資平均波動幅度為5.17%，對應的農業平均波動幅度為13.4%。
（4）國家財政金融政策引導農業投入多元化。改革開放以來，農業投資主體呈現出多元化格局。現階段中國農業投資主體主要包括國家、農村集體和農戶。其中，國家投資包括中央和地方各級政府財政支出中用於農業的資金，以及國有銀行信貸資金中用於農業的固定資產貸款和流動資金；農村集體投資包括各級農村組織鄉鎮企業為支持農業生產所投入的固定資金和流動資金；農戶投資包括農戶維持和擴大農業生產而對土地和其他各種生產資料的資金總投入。農村集體和農戶的投資行為不僅受到國家投資行為的影響，也受有關財政金融政策的製約。政府和國有銀行不僅通過其投資行為直接影響整個農業投資總量，還通過政策的示範和引導，吸引農村集體和農戶以及社會資金更多地投向農業。1996年，黑龍江省根據“五荒地”資源豐富的特點，投入5000多萬元支持“五荒地”開發利用，通過土地資本經營引導農民投工投勞，當年財政收回500萬元，農民增收1400萬元，增產糧食2800萬千克。
二、國家財政金融政策對農村經濟發展的作用
(1)改善農業生產條件。國家財政金融投入的一個重要內容就是加強以水利為重點的農業基礎設施建設，改善農業生產條件。1988～1997年，國家農業綜合開發項目投入中央和地方財政資金297.4億元，配套使用專項貸款99億元，共改造中低產田1533.33萬公頃，開墾宜農荒地166.15萬公頃。通過山、水、田、林、路綜合治理，建成了“田成方、林成網、渠相連、路相通、旱能灌、澇能排”的穩產、高產農田，大大改善了項目區的農業生產基本條件，提高了抗禦自然災害的能力。
(2)增加農民收入。通過加強農業基礎設施建設，改善農業生產條件，提高農業增加值，促進了農民收入的增加。據統計，國家農業綜合開發項目區農民人均純收入比非項目區高260元以上，有的高出500～600元，甚至1000元。國家扶持的農業技術推廣事業加速了先進適用的農業新技術的推廣和轉化，也增加了農民致富的手段。國家財政支持的全國農牧漁業“豐收計劃”項目自1986年開始實施的10年間，累計參加項目實施的科技人員達90萬人次，推廣科技項目257類，其中糧棉油良種和先進適用技術推廣麵積達18670多萬公頃次，科學養殖畜禽4億多頭（隻），水產養殖麵積37.33萬公頃，培訓農民2億多人次。改革開放以來，由國家財政金融資金支持的扶貧開發工作取得巨大的曆史性成就。全國農村未解決溫飽的貧困人口從1978年的2.5億減少到1998年的4200萬，農村貧困發生率從30.7%下降到4.6%。國家貧困縣農民人均純收入從1985年的206元提高到1998年的1318元。
（3）支持鄉鎮企業發展。鄉鎮企業的資金來源主要包括銀行、信用社、企業自籌和地方政府支持，其中銀行和信用社的投入起到了重要的支撐和帶動作用。據農業部鄉鎮企業局統計，鄉鎮企業信貸資金餘額占全國信貸資金餘額的比重，從1985年的5.79%上升到1997年的8.5%；鄉鎮企業固定資產投資占全國固定資產的比重，從1985年的5.6%上升到1997年的11.8%。1997年鄉鎮企業固定資產投入中來自銀行和信用社的貸款比重達21.34%。國家財政貼息的“貿工農”聯合出口商品生產基地建設、東西合作示範工程和少數民族地區鄉鎮企業專項貼息貸款等專項貸款項目實施以來，累計安排貼息貸款41.6億元，扶持項目1919個，實現產值223億元，創利稅53億元，直接轉移勞動力23萬多人，新增創彙能力30億美元。
（4）促進農業產業化經營。1995年9月，第一批中央財政支持的農業產業化經營項目試點開始實施，共投入財政資金1.77億元，其中中央財政投入8300萬元，帶動地方財政配套投入9372萬元，主要用於擴大農產品生產基地，進行深加工，建立專業批發市場和強化科技服務等。試點項目實施1年，共實現產值近5億元，利稅3000多萬元。從1997年開始，中國農業銀行決定把信貸的重點集中到支持農業產業化經營上來，重點支持農副產品批發市場、龍頭銷售公司，以農副產品加工為主的、經營層次較高的國有農業、鄉鎮企業集團、村級經濟組織等龍頭企業，適度規模經營的農副產品基地建設以及相關的社會化服務體係等方麵的龍頭企業發展。
（5）加速農業市場化。改革開放以來，為搞活農產品流通渠道，國家財政金融支持相繼在許多農產品集散地興辦了農產品批發市場，並采取了稅收優惠政策，支持批發市場的發展。為加強對糧食和棉花等重要農產品的宏觀調控，國家於1994年組建中國農業發展銀行，專門承擔糧棉收購和儲備、農業開發和扶貧等政策性貸款業務；同時加強對糧棉收儲企業政策性掛賬的處理和消化，並防止新的掛賬產生，從而保證了收購資金的封閉運行，理順了農產品流通渠道，緩解了糧食和棉花的“賣難”問題。
中國農業投資分析
一、中國農業投資的現狀分析
農業的發展，一靠政策，二靠科技，三靠投入，不斷增加對農業的投入是農業持續穩定發展的前提。20多年來，國家在發展農業上采取了一係列政策措施，調動國家、集體、農民個人以及社會各方麵的積極性增加農業投入。這些投入對於農業綜合生產能力的提高發揮了重要的作用，這也是我國農業發展取得舉世矚目成就的原因之一。但是，改革開放以前，國家實行工業尤其是重工業優先發展的戰略以實現工業化，農業成為工業化原始資金積累的主要來源。通過“統收統支”的財政體製和高度集中的投資體製，有效地動員了農村的幾乎所有剩餘，造成大量農業資金的無償流出和國家對農業投資的補償嚴重不足，農業投資主要來源於國家財政撥款和集體資金及勞動積累。1954～1978年，國家通過不等價交換從農業獲取的資金達5100億元，加上1979年以前的29年時間裏，農業部門累計為國家提供稅收收入978億元，農業為國家提供資金累計超過6000億元，而同期（1950～1978年）財政支農支出為1577億元，農業部門為國家工業化提供的資金約為4500億元，平均每年為155億元。這種政策嚴重製約了農業的發展。黨的十一屆三中全會以後，國家經濟發展戰略發生重大轉變，從工業優先發展轉向工農業協調發展，農業投融資體製也隨之發生重大變革。隨著土地承包製的推行，土地所有製與經營權的分離以及人民公社組織的解體，單一的農業投資體製發生了轉換，農戶的投資職能從人民公社集體組織中分化了出來，成為農業投資的主體，形成國家、集體、農戶多元農業投資主體的新格局。總的來看，黨的十一屆三中全會以來，國家和社會對農業的投入在總量上是不斷增加的，國家對農業投入的重視程度也是不斷提高的，但投入力度有所波動，政策側重點有所不同，這反映出改革開放以來國家農業投入政策的調整與變化。隨著農業經濟改革的不斷深入和農業市場調節程度的不斷擴大，我國農業財政政策也在逐步發生改變和完善。
1.國家對農業的投資
在1979年以前傳統農業體製下，我國農業投資主要來源於國家財政撥款和集體資金及勞動積累。國家投入對農業資金總投入的穩定和增長，起著十分重要的作用。國家財政用於農業的份額除“一五”時期較低外，“二五”時期為12.5%，三年調整時期最高為15.0%，“五五”時期為13.2%。其中國家財政支農資金中的農業基本建設撥款占財政基建總支出的比重也在波動中呈上升之勢，“一五”時期年均為8.09%，三年調整時期高達18.80%，“五五”時期為11.09%。改革後，農村經濟領域和投資體製都發生了很大變化，隨著投資主體多元化格局的形成，國家不僅不再是惟一的投資主體，而且在整個投資領域的地位也逐漸弱化，對農業的資金投入量也有了較大幅度的下降。從1981年開始，國家財政支農資金占國家財政總支出的比重顯著降低，“六五”時期平均為9.5%，“七五”時期為8.4%，1999年和2000年分別為8.2%和7.8%。與此同時，財政支農資金中的基本建設撥款的相對份額也開始下降，占國家財政基建支出總額的比重“六五”時期為7.68%，比“五五”時期降低35.5%，“七五”時期進一步下降到7.54%。當前，在中央財政預算內農業基本建設投資中，水利最多，林業和生態建設次之，農業在農林水三大行業中所占份額最小。“九五”期間，中央財政用於農林水的基本建設投資中，用於水利的1049億元，占63.77%，用於林業的180億元，占10.94%，用於生態建設260億元，占15.81%，用於農業的86.5億元，僅占5.26%（見表9-1）。這與農業在整個國民經濟中的地位和作用不相適應。由此造成農業和農村經濟發展的深層次、根本性問題仍未得到解決，農業靠天吃飯的局麵尚未根本改變，農業整體素質和競爭力弱，農民收入增長緩慢且難度不斷加大，農業和農村經濟發展仍然步履艱難，加入WTO後將麵臨前所未有的三大考驗，即農產品供求關係發生根本變化的考驗、進口農產品衝擊的考驗和國際經濟發展嚴峻形勢的考驗。農業發展機遇存在，但是需要條件和時間，而衝擊即將甚至已經凸現。形勢迫切要求國家下大決心增加農業投資。
2.農村集體對農業的投資
經濟體製改革前，我國農業資金投入的一半左右來源於農村集體的積累，農村集體是農業投資的重要主體。1978年以前，農村集體的農業投資約為800億元，這部分農業投資主要源於農村集體收入的“公積金”部分。1979年後，隨著家庭聯產承包責任製的確立和普遍實行，農村集體的經濟職能迅速弱化，一方麵農村集體的積累水平下降，另一方麵投資的非農化傾向嚴重。從1982～1992年，農村集體農業固定資產投資總計506.45億元，占同期農村集體總投資的12.9%，10年間農業投資為負增長，年均下降2.9%。從1983年開始，農村集體農業固定資產投資連續大幅度下降，投資額由1982年的52.05億元，下降到1986年的19.87億元，占農村集體總投資的比重也由39.6%下降到8.1%。1987年農村集體農業資金投入有所回升，投資額為42.52億元，占農村集體總投資的比重上升到11.6%，1988、1989兩年投資與1986年大體持平，1990、1991年又有較大幅度上升，投資比重分別達到17.0%和14.6%。1992年，隨著農村集體投資的成倍增長，農業固定資產投資隻增長22%，資金比重再次回落到8.8%
計劃經濟體製下，農民的積累水平和消費水平都過低，基本上沒有能力進行農業資金投入。改革後，家庭聯產承包責任製的實施，確立了農民在農業生產活動中的主體地位，配合農產品流通體製和價格體製的改革，使廣大農民獲得了一定的生產資料占有權和使用權，跨入了商品生產者的行列，成為實實在在的農業投資主體。從1988～1993年，農戶的農業固定資產投資總計為1138.2億元，占同期農戶固定資產總投資的13.5%，年均增長速度為20.9%，高於全社會農業固定資產投資增長幅度11個百分點。1983～1985年，是農戶農業固定資產迅速上升的3年，年均增速接近60%，占全社會農業固定資產投資比重高達65%，占農戶固定資產投資的比重在20%～30%之間。1986年後，隨著農產品價格不合理狀況的再次惡化以及土地產權問題的提出，農民對農業的長期投入熱情大大降低，農業固定資產投資急劇下降，當年的下降幅度達44%，占農戶總投資的比重也下降到13.1%。此後，農戶的農業固定資產投資有升有降，波動較大，投資額最高的1991年也隻有130億元，大體相當於1985年的水平，而投資比重在波動中基本上呈下降之勢。
二、中國農業投資的需求預測
1.農業資金的總量需求
我國農業發展水平低，傳統農業所占比重很大。現階段我國農業發展的主要任務，就是要努力轉變農業增長方式，開展適度規模經營，大力發展高效農業，提高農業產出中的科技含量。這種發展戰略體現在農業要素投入的結構上，就是要適度提高農業生產中的資金投入比例。根據測算分析，今後十年我國每百元農業增加值的資金投入量將達到35.3元，比目前水平提高47%～82%（這一比例與國民經濟各行業平均投資比例相比，差距仍很明顯。按可比口徑計算，1980～1992年，我國各行業每生產百元GDP所投入的資金平均為48元）。按照上述比例計算，今後十年我國農業資金總投入規模將達到42079億元，平均增長速度達到6.3%。需要指出的是，“七五”時期以來，我國每百元農業增加值中農村集體和農戶投入的資金比例呈明顯下降之勢，已由“六五”的年均5.2元下降到1992年的2.7元。農戶是生產農產品的主體，沒有農戶對農業生產的投資積極性，無論政府如何增大農業投入，農業增長都隻能是一句空話。因此在今後一個時期，國家在增加農業投入的同時，還必須通過深化農村體製改革，製定並實施有效的興農政策，充分地調動農戶生產積極性。力爭在“十五”期間和2010年分別將農村集體和農戶對每百元農業增加值的資金投入由目前2.7元逐步恢複到“六五”初期的6.24元。
80年代以來以農業流動資金投入增長最快，但其投資效果卻持續下降。與此同時，因固定資產投資頻繁波動，增長乏力，造成農業基礎設施建設與農業發展不相適應。今後一個時期，一方麵保持流動資金伴隨農業增長而增長，另一方麵應重點加大固定資產投資比重，迅速建設一批有利於保障農業增產穩產的大型公共工程。因此，我們在預算今後一個時期我國國有單位農業資金投入量時，首先預測流動資金按照80年代以來的趨勢增長，在此基礎上，要求固定資產投資與流動資金投資比例由目前17.3%提高到22%（相當於恢複到“六五”時期水平）並進一步提高到27%。
根據上述測算，今後八年我國農業資金總投入中流動資金投資將達到19144億元，固定資產投資累計達到10212億元，占農業資金總投入比重40.3%。在固定資產投資中，農村集體和農戶投資累計完成5758億元，占農業固定資產投資份額分別達到56.42%。國有單位農業固定資產投資累計完成228732億元，占國有單位固定資產投資份額為1.95%，這些投資不包括“三峽”工程和“南水北調”工程投資（此兩項在國家計委中單列）。由此將有效扭轉目前農業投資比重持續下降的局麵。
2.農業基本建設投資
在我國農業固定資產投資中，基本建設一直占有很大比重，80年代以來平均達到86.1%，而同期各行業固定資產投資中的基本建設投資隻占57.8%。今後除了繼續大力興建各種農業工程外，還應重視現有生產服務設施的維護和更新改造，保證運營中設備和設施的完好率，充分發揮它們的生產能力和使用效益。因此應適當提高更新改造投資比重，將基本建設投資比重控製在80%左右。但是，由於受短期利益驅動，在地方基本建設投資分配中，用於農業投資的份額急劇減小，由“六五”年均6.2%下降到1994年的0.8%。由此可見，為了扭轉我國農業投資逐年滑坡的局麵，關鍵是要強化地方政府的責任約束，穩定地方基本建設投資中的農業投資份額，力爭逐步恢複到“六五”時期的水平。