1996年3月12日在第八屆全國人民代表大會第四次會議上全國人民代表大會常務委員會秘書長曹誌各位代表：
根據全國人民代表大會常務委員會的決定，我向大會作關於《中華人民共和國行政處罰法（草案）》的說明。
製定行政處罰法，是我國行政法製建設中的一件大事，也是加強社會主義民主政治建設的一個重要步驟。行政處罰法的製定，對於規範行政機關有效地依法行政，改進行政管理工作，加強廉政建設，維護社會秩序和公共利益，保護公民的合法權益，促進社會主義市場經濟的健康發展，都將起到重要作用。
行政處罰是國家法律責任製度（包括刑事責任、民事責任、行政責任）的重要組成部分，是行政機關依法行政的手段之一。各級政府為了有效地行使行政管理職權，保障法律的貫徹執行，需要有行政處罰手段。但是，由於對行政處罰的一些基本原則沒有統一的法律規定，實踐中存在一些問題，主要表現在處罰的隨意性，特別是有些地方和部門隨意罰款，或一事幾次罰、幾個部門罰等，人民群眾很有意見。造成亂處罰、亂罰款的主要原因是：一、行政處罰的設定權不明確，有些行政機關隨意設定行政處罰；二、執罰主體混亂，不少沒有行政處罰權的組織和人員實施行政處罰；三、行政處罰程序缺乏統一明確的規定，缺少必要的監督、製約機製，隨意性較大，致使一些行政處罰不當。為了從法律製度上規範政府的行政處罰行為，製止亂處罰、亂罰款現象，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，需要製定行政處罰法。
幾年來，全國人大常委會的工作部門會同中央有關部門，地方人大、政府和各方麵的專家對行政處罰法草案的幾個重要問題進行了反複研究、修改。1995年10月，八屆全國人大常委會第十六次會議對行政處罰法草案進行了初步審議，會後，又根據全國人大常委會委員和各地方、各方麵的意見，對草案作了補充、修改，經八屆全國人大常委會第十八次會議再次審議，決定提請八屆全國人大四次會議審議。
現將草案主要內容及問題說明如下：
一、關於行政處罰的設定
行政處罰涉及公民的權利，應當實行法定原則，這包括三個方麵：第一，公民、法人或者其他組織的行為，隻有依法明文規定應予行政處罰的，才受處罰，沒有依法規定處罰的，不受處罰。第二，行政處罰的設定，應由法律、行政法規以及本法規定的國家機關在職權範圍內依法規定。第三，行政機關實施行政處罰，必須嚴格依法進行。其中，最重要的是確定哪些國家機關有權設定哪類行政處罰。
行政處罰的種類較多，按其性質劃分，大體可分為四類：一是，行政拘留等涉及人身權利的人身自由罰；二是，吊銷許可證或執照、責令停產停業等行為罰；三是，罰款、沒收非法財產等財產罰；四是，警告等申誡罰。這些行政處罰，對當事人權益的影響程度是不同的。
行政處罰的設定權，必須符合我國的立法體製。根據憲法，我國法製體係是統一的，又是分層次的。同時要考慮各類行政處罰的不同情況，區別對待。既要對現行某些不規範的做法適當改變，又要考慮我國法製建設的實際情況。
根據以上原則，草案對行政處罰的設定權問題，作如下規定：第一，行政處罰基本上由法律和行政法規設定。其中，人身罰由於涉及公民的人身自由權，應由法律規定，現在也是這麼辦的。行政法規可以設定除限製人身自由以外的行政處罰。第二，地方性法規可以在一定範圍內對某些行政處罰作出規定，作為補充。已經有法律、行政法規的，地方性法規隻能結合本地具體情況，在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的範圍內予以具體化。已經製定的法律、行政法規規定的行政處罰的種類中沒有罰款的，地方性法規和規章不能增加規定罰款的行政處罰。第三，規章規定行政處罰應有必要的限製。首先，規章隻能在法律、行政法規或者地方性法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度內作具體規定，不能“越界”；其次，在尚未製定法律、行政法規或者地方性法規的情況下，規章可以對其職責範圍內的行政管理工作，規定一些較輕的行政處罰。隨著法律、法規的逐步完備，規章設定行政處罰的麵將越來越小。第四，除法律、法規、規章按以上規定可以設定行政處罰外，其他任何規範性文件不得設定行政處罰。第五，本法實施前，地方性法規、規章已有的行政處罰規定，與本法不符合的，應當在一定期限內，依照本法規定予以修訂。至於在本法實施後新設定行政處罰，必須按行政處罰法的規定實行。