中唐以前，土地的分配是按權力和等級進行的，大部分土地被官僚、地主控製，而農民控製的土地很少，所謂“普天之下，莫非王土”。封建政府可以通過限田製、王田製、占田製、均田製、屯田等方式，通過各種手段直接配置土地資源。唐前期政府把長期戰亂後遺留下來的無主荒地，產權不確定或發生爭議的農地以及部分有主但無力耕種的私有土地收歸國有，然後計口分配給有勞動能力的人去耕種。均田製基本宗旨就要做到耕地與人口的合理配置，使人口與耕地相適應，即李安世說的“力業相稱”。其基本目的是限製兼並，緩和日益緊張的階級矛盾，即所謂“細民獲資生之利，豪右靡餘地之盈”， 使“雄擅之家，不獨膏腴之美；卑陋之夫，亦有頃畝之分。”
2.1.1 唐前期的均田製的推行
北魏以後，北齊、北周、隋等各朝政府，均沿襲均田製，並根據時代特點，不斷加以完善和充實。尤其是隋統一全國以後，才真正地具備了“均給天下之田”的條件，均田製不僅在畿內得到實行，而且有條件推廣到了江南以及權力所達之處。唐代的均田製繼承了前代的規格形式，同時又根據唐代的特點有所變革和發展，在全國範圍內推行均田製，“凡天下之田……度其肥瘠寬狹，以居其人。凡給田之製有差。” 敦煌和吐魯番近年來大量出土的戶籍及土地登記殘卷，就證明了唐代均田製實行的範圍之廣泛。這些地方檔案大多數是開元天寶年間的，其中有詳盡的土地還授記錄及每塊地段的大小及四至，其中的精神與唐代的均田製完全吻合。
關於唐前期（618~755年）均田製的實施問題，是20世紀50~60年代史學界討論的焦點，在討論中除少數學者對唐代均田製的實施提出懷疑外，大部分的史學家都持肯定的態度。如早在20世紀30年代，曾了若、森慶來、鈴木俊等人，就已經肯定了唐代均田製的實施。進入20世紀50年代後，烏廷玉、李必忠、唐長孺、胡如雷、徐德嶙、韓國磐、田野等人的論文也對唐代前期實行均田製給予了充分的肯定。20世紀60年代，史學界對唐代的均田製繼續展開討論，楊誌玖、韓國磐、韋振江、唐耕耦等人的大批論文再度論證了唐代前期是實行了均田製的。至20世紀70年代，金寶祥的文章又對唐代的均田製進行了全麵深入的研究，證明唐前期實行均田製這一事實毋庸置疑。20世紀80年代後，武建國對均田製的四種土地授權方式展開係統研究，較全麵地反映和證實了均田製在唐前期的全麵實施。所以，唐前期實行均田製已是史學界早已解決了的問題，此處重申，無須論證。
2.1.2 唐前期土地分配政策的基本內容
作為唐前期基本土地製度的均田製，其宗旨就是均平占田、抑製兼並，反映在律、令、格、式的法律條文和皇帝有關詔敕中，這些條文相互聯係補充，共同構成了唐前期較為周密、詳細、可操作的土地分配政策。
以往學界研究唐代土地問題，多征引新舊《唐書》、《資治通鑒》、《唐會要》、《唐六典》、《通典》等傳世文獻。其中《通典》卷二《田製》記唐開元二十五年田令最為詳細，但也未全文引錄唐田令全文。
1999年，戴建國先生在寧波天一閣發現了明抄本宋《天聖令》後10卷，其中第21卷《田令》共56條，前7條據《唐令·田令》舊文參考宋製修訂，後49條為宋代已不行用的《唐令·田令》原文，戴先生據以對《唐令·田令》進行了考證複原。 楊際平先生進一步將《唐令·田令》56條的條文逐條排出，成為研究唐代土地問題的重要參考資料。楊先生還指出，《唐令·田令》為“有唐一代之法，而不僅適用於某一時期”，其他傳世文獻對《田令》的征引記載，“總體而言，《通典·田製》所記最詳，最接近唐田令原貌。《唐六典》次之，亦較接近唐田令原貌。其他各書（《唐會要》、《資治通鑒》、兩《唐書》、《冊府元龜》等）所記與唐田令原貌皆有較大差距，有的還相差甚遠”。本文征引《唐令·田令》即據楊先生所排出的條文。
經過複原後的《唐令·田令》共56條，其中44條（亦即從第1~44條）與官民“授田”有關，12條（第45~56條）與屯田有關。複原的《唐令·田令》比通典記載的《唐開元二十五年令·田令》多了14條（第14、17、25、26條，第28~36條，第44條），此外，還有4條（第2、6、22、27條）可訂正或補齊《通典·田製》的令文，涉及到“授田”、土地還授的具體做法，對於研究唐代均田製的實施是一重要佐證。
2.1.3 唐前期土地分配的具體政策措施
唐前期的土地分配政策與北朝隋代相比，發生了較大的變化。武建國先生係統研究均田製的演變，提出了唐代均田製與前代相比較，有六個方麵的變化，即成丁入老年齡，民戶受田類別、數額，土地還受時間，授田對象，土地買賣規定，官吏的永業田、分田及官府的公廨田等方麵。下文從土地政策的角度，以武建國先生的研究為線索分析唐前期土地分配政策的具體舉措。
1.將原有私有土地和一部分國有可耕荒地一同納入國家土地政策實施框架，並由政府運用行政手段配置土地資源
對於隋末大亂之後所有權仍然明確的私有的耕地和可耕荒地，唐初高祖頒布《隋代公卿不預義軍者田宅並勿追收詔》，規定“隋代公卿已下，爰及民庶，身往江都，家口在此，不預義軍者，所有宅田，並勿追收”， 對唐初現實的土地所有狀況以詔令形式予以確認，但必須將這一部分私有土地按照均田製的規定登記人戶戶籍之中，這一政策舉措，是在不觸動人戶原有土地的前提下，將其納入到國家土地政策框架範圍內，以最小的政策變革成本，實施了國家授受土地，確保了國家對全國土地的控製。武建國先生把這種土地授受方式，總結為簿籍授受，指出“簿籍授受是推行均田製中運用最多和最廣泛的方式”。
不觸動各戶原有土地的規定更為明確。北魏太和九年令第3條規定“諸桑田不在還受之限，但通入倍田分。於分雖盈，不得以充露田之數”，雖然也是將各戶原有土地計為各戶的已受田，但語義仍較含糊。《唐令·田令》第2條就非常明確：“（民戶）先有永業者，通充口分之數”；此外，第6條又規定官吏：“若當家口分之外，先有地非狹鄉者，並即回受”；第11條規定：被解免官者，“若當家之內有官爵及少口分應受者，並聽回給”；第27條規定：“其退田戶內有合進受者，雖不課役，先聽自取”；第30條規定：寺觀因僧尼、道士、女冠身死、還俗等等原因而應退田時，“若當觀寺有無地之人，先聽自受”等等也無一不是田土不出戶。由此而知，將各應授田對象的原有土地通充各應授田對象的“已受田”，是《唐令·田令》處理土地分配的慣例。另外，《白氏六帖事類集》卷二三《給授田十六》引授田令所雲“先有永業者，則通其眾口分數也”，已證實簿籍授受是唐政府推行土地分配政策的主要方式之一。
唐初推行的均田製，將國家掌握荒閑土地授受無地少地農民，並依均田製規定登記於戶籍上。高祖、太宗時期，因隋末喪亂，民多流徙；為招徠流民，分授官田，安輯流散，因此“流散者鹹歸鄉裏”。 這一推行均田製的政策措施，至少起到兩個方麵的作用。一是穩定小農於土地之上，使勞動力與荒閑土地相結合。既可減少無地流民的管理成本，獲得更多小農的政治支持，又調動小農生產積極性，實現迅速恢複農業生產的政策目標。二是擴大國家賦役政策的實施對象範圍，使政府在實施輕徭薄賦的賦役政策時不至於影響國家財政收入。
綜上分析可知，均田製是在承認人戶原有私有土地的基礎上，將部分國有可耕荒閑土地用於授受，從而把人戶原有私有土地和一部分國有可耕荒地納入國家土地政策框架，確保了國家對土地的控製。均田製並非是均分天下之田地，更非是劫富濟貧，而是國家進行土地資源配置的方式。唐代推行的以授田與限田相結合的土地分配政策，主要是依靠單一的、直接的、行政手段，通過構建國家行政組織體係，執行和落實政府的土地分配政策。唐初政府在最基層設置裏正崗位，作為推行均田製的措施。《唐律疏議》規定裏正的主要職責之一是：“諸裏正，依令：‘授人田，課農桑’。若應授而不授，應還而不還，應課而不課，如此事類違法者，失一事，笞四十。” 通過明確裏正的責任和權利，並形成製度化的法律條文等具體措施，執行和落實國家土地政策。這是一種典型的采取行政措施配置土地資源的方式。裏正的職責不僅局限於授田（國有荒閑土地授給缺田少地農民）和收田（占有土地人戶中的漏剩土地和戶絕田等受還於公），還要勘地造簿，對人戶已經占有的土地的實際狀況進行勘查和核實，彙總成簿牒呈報於鄉、縣。使政府能掌握土地占有狀況的動態信息，根據土地占有狀況調整土地政策，減少決策者信息不對稱對政策的影響。當然，通過直接的行政手段配置土地資源，特別是將土地資源配置的權力賦予最基層的裏正，存在極大的政策風險，裏正的履職情況將直接關係到國家對土地資源的調控以及賦役的征收。一旦對裏正疏於監管或監管不力，就會動搖國家的財政基礎。