信息以前是今後仍然是國家基礎設施中一個幾乎看不見的組成部分——它之所以看不見，是因為它非常普遍，幾乎無處不在。
——阿爾弗雷德·D·錢德勒
（Alfred D。Chandler Jr。，2000）
1.1 問題的提出
1.1.1 來自現實的挑戰
我國從計劃經濟體製向市場經濟體製的轉軌，引發了財政製度的深刻變革。從1978年以來，雖然我國在財政收入分配、增加基礎設施建設以滿足發展需要和改善預算管理機製方麵取得了長足的進步，但進一步深化財政改革的任務依然很艱巨。
廣東陽東縣東平鎮東平漁港工程，是1998年原國家計委批準的國債建設項目，投資1800萬元國債轉貸資金，由陽東縣東平鎮鎮政府負責建設，於2002年6月竣工。據審計署廣州特派辦2003年披露，作為國家計委批準的第一批國債建設項目——全國十大漁港之一，該工程存在嚴重違法違規行為，95%以上的已完成投資都是用現金支付。1800萬元的國債資金，白條入賬和無賬可查的竟然有1300多萬元。中央領導做出批示查處，陽東縣16名官員為此落馬。
《楚天都市報》2003年9月25日載，武漢市三大財經違規違紀現象觸目驚心。黃陂區羅漢街花石村廖公鋪灣的五保戶，應在民政部門按每戶360元領取五保戶供養金，實際隻領到90元；城市住房基金被挪用1.2億元，其中一部分被用於買車，另有210萬元被私人借走；武漢市路網指揮部挪用重點建設項目資金163.26萬元，購買“豐田陸地巡洋艦”小車，購車款被計入工程成本。
2007年9月19日，審計署發布了49個中央部門單位2006年度預算執行和其他財政收支審計結果顯示，套取財政資金、挪用財政資金、轉移資金、國有資產流失、違規收費、超標準建設辦公樓等，是這些部門單位在預算執行和其他財政收支中存在的共性問題。經審計發現，2006年某部門通過重複申報“全國土壤環境質量狀況調查與評價”項目預算，多獲得財政資金3124萬元。另一部門則通過基本支出預算多報261人，多申領財政資金528.2萬元。2005年某單位在已有建築麵積為6650.8平方米辦公樓的情況下，向所屬部門申報建設建築麵積9400平方米、投資額4930萬元的“綜合業務樓”，在得到批準後，2006年2月又決定將建築麵積調增為15000平方米、總造價調增為7799萬元。
2008年初，中國南方經曆的一場雪災，暴露出的一些問題值得我們深思。雪災中，部分省區的電力係統遭受重創。許多電力業內人士將此次電網受損嚴重的原因，歸咎於電網設計標準偏低和電網建設資金投入不足。2008年2月14日的《北京青年報》刊登了一封來自江西的讀者來信，這位署名為唐虞的電力職工在信中指出，在其老家所在地，有兩種輸電線杆，一種是五六十年代架設的工業線杆，另一種是前幾年“農網改造”架設的“新線杆”。雪災中，老線杆沒有斷，新線杆卻斷了。在折斷的新線杆裏露出的是八號鐵絲，而不是相應規定的鋼筋。在事實麵前，我們不禁要問，這種不達標的線杆是如何進入農網改造市場的？又是怎樣被用到農網改造工程上的？如果不能解決這些問題，無論設計標準提高多少，電網投入增加多少，都不能真正有效地提高電網建設的質量，反而可能使更多增加的投入“泥牛沉海”。
以上案例都是或經群眾舉報或由媒體披露或被審計部門審計後，才得以大白於天下的。通過以上案例，我國財政資金的績效狀況可窺一斑。而對於當前我國財政資金管理與使用麵臨的嚴峻挑戰，經濟合作與發展組織（OECD）在其一份研究報告中也做出了較為全麵的評價：
“中國在改善公共支出計劃、預算編製和執行方麵已經做出了很大努力。為了提高公共支出的有效性，在預算編製和管理上以產出和績效為目標的試點已經開始，一係列相關改革也在進行中，但更多的挑戰還在前麵。比如：在全國範圍內，衡量支出效率和有效性的指標體係還沒有統一；對資金、人事和經常性支出的決策權分屬於不同的部門，資本性支出還沒有被納入中期預算框架中，等等”。此外，“政府中仍然存在過量的預算外、製度外收支行為，這增加了編製預算和控製支出的難度，也影響了公共支出的可靠性和透明度，或有負債已成為遊離於正式預算支出以外的主要部分，將對政府財政支出的可控性構成最大威脅”。從政府間財政關係角度看，“財政體製的低效進一步擴大了地方政府尤其是基層政府的收支缺口，政府行政管理層級過多，增加了地方政府財政負擔。同時，這種體製上的小規模的基層政府阻礙了規模經濟效應的發揮。”
對此，我們必須要有更為清醒的認識。如何從根本上克服當前財政資金管理體係中存在的這些弊端，從根本上提高財政資金的績效水平，現已成為擺在我國財政部門麵前的一項重大的曆史性任務。
1.1.2 製度的局限
資源的分配與有效利用，是國家及其政府和公眾共同關注的焦點，財政製度的建立即源於此。因此，如何有效地分配和利用財政資源，成為政府理財的核心問題。人類進入近現代以後，政府預算製度成為破解財政管理難題的主要工具，並逐漸發展成為財政製度的基本內核。從理論上講，發軔於英國繼而流行於世界各國的政府預算製度，發展至今，其具體形式、技術手段、運作模式、管理框架等都已臻於完善，部門預算、政府采購製度、國庫單一賬戶製度、績效預算管理等，業已成為政府預算製度的基本元素，為財政資金的安全性、規範性與有效性提供了充分的製度保障。
1998年，我國拉開了預算管理製度改革的帷幕。“改進預算編製方法、提高預算執行水平、加強支出控製、提高資金效益”成為我國預算管理製度改革的主要方向。部門預算、國庫集中收付製度、政府采購製度、“收支兩條線”管理、政府收支分類、政府會計、“金財工程”建設等多項改革相繼推開。十年來，上述改革取得的顯著成效是有目共睹的。但是，也應當看到，由於政府預算改革涉及的範圍很廣，以及新舊體製轉軌中一些深層次矛盾尚未解決，我國的政府預算改革還處於初級階段，現行的政府預算製度與公共財政的要求仍有較大差距。不完善的政府預算製度，必然具有很大的局限性。
從現實來看，政府預算製度對當前我國財政體係中存在的一些深層次問題也無可奈何。比如，一些官員或是因不知所措而無所作為，或是打著“為人民服務”的牌子而“過度作為”，或是視公共部門為“私人領地”，“政績工程”、“形象工程”層出不窮，“與民爭利”、“公權私化”等現象屢禁不止。歸結到一點上，財政資金的績效沒有得到有效保證及根本性提高。究其原因，我們在財政管理上“重投入、輕產出”，“重分配、輕管理”的做法還未根本扭轉，在預算管理中缺乏科學的績效評價與管理機製。為解決這一問題，借鑒國際上政府預算製度改革的演變路徑，由“重投入”轉向“重效益”，引入績效預算理念，強化政府績效預算管理，已成為我國下一階段政府預算製度改革的重要目標與關鍵之所在。
政府績效預算，是公共財政題中應有之義。作為一種新的管理理念與方法，它既是人們追求財政資金效率和有效性的良好願望的集中體現，也是對政府理財智慧的一次極大考驗。客觀地講，政府績效預算能否成功推行，取決於多方麵因素：政府對公共資源的占有、使用情況的準確把握，支出部門充分的自主權和靈活性，完善的問責機製，績效考評的成熟做法等。在政府績效預算實踐中的各主要環節，則對信息的獲取、傳遞、加工處理、智能控製等都提出了嚴格要求。然而，受能力所限，我們隻能獲取與利用部分信息，而不是全部的信息，加之環境的不確定性以及決策者、管理者的機會主義傾向等因素，即便是完善的製度，也極有可能出現失效。
事實上，政府績效預算思想早在20世紀30年代的美國即已提出，但直到50多年後才得以真正興起，其中一個重要的背景性因素，就是信息理論與信息技術的產生與快速發展，為政府績效預算奠定了良好的基礎。可以說，政府績效預算隻有在信息社會才能植根、發芽與成長，在前信息社會條件下，它隻能是一個夢想或良好的願望。
1.1.3 信息時代的“財政革命”
為什麼財政的資金不能如個人的錢一樣花得謹慎而有效？我們到底該怎樣才能避免財政資金的浪費與低效？千百年來，這些問題引起了無數官員、學者的思考與努力。建立政府績效預算製度，就是這一思考與努力的結果。經過數十年的試點以及一次又一次的失敗，雖然政府績效預算思想也正在逐步變成現實，但還是讓政府理財家及其理論研究者深刻認識到，績效預算可以很容易在企業取得成功，而要想在整個政府理財體係中成功推行，卻絕非易事。因為，政府理財畢竟遠比企業理財複雜得多。用信息學的觀點講，作為政府理財係統的財政體係，包括縱向多個層級、橫向多個部門或機構，流經多個環節，涉及許多行為主體，構成了一個複雜巨係統。政府績效預算之所以難以成功推行，即源於此。
具體來說，財政收支全過程可以被看做是一個長長的鏈條，起始於收入的取得，經由預算編製、政府采購、工程投資、資金撥付等環節，終結於向公眾提供公共產品與服務。在財政收支全過程中，預算管理主體並不局限於財政部門，各政府部門及其預算單位作為財政分配的參與主體及資金的最終使用者，也承擔著不可推卸的財政管理責任與義務。從縱向看，政府各部門由多個層級的組織機構構成，縱橫交織而最終形成了一個複雜而龐大的網絡，其中的每一個節點上的機構，都有著各自不同的責任、權利與義務。各盡其責，是做好政府預算管理工作的重要保障。然而，無論是橫向上的同一層級的不同支出部門，還是縱向上的不同層級的各類政府機構，雖說從根本上都是為了一個共同的根本利益或目標，但又有各自相對獨立的部門或機構利益，如何兼顧部門利益或局部利益，盡可能避免損“大公”肥“小私”，以使整體利益最大化，可以說是政府預算管理必須解決的最為核心的一個難題。隨著經濟社會發展水平的提高，政府組織體係日益複雜，政府預算規模與範圍逐步擴大，解決這一問題的難度也隨之不斷攀升。
客觀地講，無論是部門利益還是機構利益，都有其存在的合理性，其本身並沒有錯誤，但需要在一個規範、協調的製度體係下才能趨利避害，政府績效預算製度就是這個規範、協調的製度體係的關鍵所在。通過政府績效預算製度的構建與運行，可以將政府預算各類參與主體及其眾多目標統籌管理起來，將一個個相對獨立的利益主體及信息孤島有機聯結起來。但是，建立這樣一套製度體係，隻有在信息社會才有可能變成現實。實踐告訴我們，政府績效預算製度的建立，需要解決好預算權力的分工與行使，信息收集、傳遞與分析，政策的科學製定與有效執行，信息不對稱條件下的激勵與約束等一係列問題，而這些問題隻有利用信息理論與信息技術，才能得到很好的解決。
當前，人類已開始步入信息時代，信息理論與信息技術正逐步在政府預算管理中得到廣泛應用，賦予了政府財政這個複雜巨係統一個健全的“腦”、敏銳的“眼”、強壯的“心髒”、完善的“血管”以及勤快的“手”與“腳”，從而引發了政府財政的一係列重大變革。這些變革從信息理論與技術誕生後不久就已興起，至今尚在進行之中，當然，也還有許多問題需要我們用創新型思維和先進技術手段去化解。將信息理論與信息技術不斷應用於政府績效預算管理，不僅是政府績效預算改革的必然邏輯與曆史使命，也是信息時代所對應的“財政革命”及其內在的“財政理論革命”的客觀要求。本書就是從信息理論視角入手，研究政府績效預算管理與改革的一次努力與嚐試。
1.2 文獻綜述與概念界定
1.2.1 政府預算及績效預算改革
（一）政府預算
現代意義上的國家都有自己的政府預算。科學、有效的政府預算製度，已成為支撐現代國家理性成長的基石。然而，最初的政府預算比較簡單，僅包括對預算組織形式本身的規定，以及由預算工作程序所體現的財政管理準則和規範。後來，隨著市場經濟的發展、政府職能的逐步擴大以及財政收支規模的不斷攀升，簡單的政府預算製度已經不能滿足國家預算政策和財政管理的需求了。在這種背景下形成的現代預算製度，除了包括對預算形式的規定外，還包括涉及預算準備、預算編製、預算執行、預算調整以及預算報告等政府活動程序與內容的全部法規製度。就現代政府預算而言，其“擔負著許多不同的、有時甚至是矛盾的任務”，使得對政府預算的界定非常困難且存在爭議，很多學者從不同的角度對政府預算進行研究，形成了不同的理論見解。
在經濟學家看來，政府預算首先是指政府在各種職能上花多少錢的問題，美國財政學家馬斯格雷夫就提出了著名的公共財政三職能的理論，即資源配置、收入分配和穩定，並認為由於公共資源所固有的稀缺性，政府在配置公共資源上必須講求效率。此外，哈維·羅森也提出過類似的觀點。也有學者認為，政府預算是指如何分配公共資金，由於政府不是憑借財產權利，而是憑借公共權力的強製方式參與分配的，因而屬於國民收入的再分配，其實質是政府憑借公共權力參與國民收入再分配的一種手段。我國著名財政經濟學家許毅等提出的“國家分配論”學說即持這一觀點。