目前中國廣東核電集團公司的股東為中核總、廣東省和電力部三家。股權的分配主要出於行政上的安排，由國務院決定，而不是為共同建立這個集團公司，各部實際拿出多少資本來確定股權的。這樣，廣核集團首先遇到了資本虛置的問題，沒有明確的資本約束，公司就很難有明確和強硬的責任約束。其次，三家股東都是與核電密切相關的行政管理部門，這種所有權結構為行政管理部門插手核電的經濟技術事務提供了土壤。而目前中核總和電力部在1998年國務院機構改革中已經撤並，這更為行政幹預提供了不確定性。美國的體製是行政機構管標準、管安全，經濟事務完全是核電站自己的事。法國的核電體製雖然是核電站由國家運營，但是運營核電的法國國家電力公司本身是一個企業，這個企業與主管核電的行政部門並沒有隸屬關係，國家電力公司除了核電的業務之外，還有火電、水電、其他能源發電以及與電力相關的其他業務，主管核電的行政部門隻能對國家電力公司所建造的核電站的安全、堆型、設計標準、站址等技術方麵的事務行使行政管理權，核電站的經濟事務與主管核電的行政管理部門是無關的。而在我國廣核集團，股東和行政主管部門合而為一，使集團成了行政主管部門的一個附屬機構。這一方麵可以為集團在國內開展業務提供方便，因為它有助於通過行政手段解決一些問題。另一方麵，又使集團的權利和責任變得模糊起來，因為它的獨立法人地位是不牢靠的。核電站的經濟事務不是由商業性的機構或其代表決定，而要由行政性的機構或其代表決定，這就為一係列問題的出現埋下伏筆。雖然，現在的廣核集團還未出現許多老國有企業存在的通病，但是，由於其資本的虛置和行政主管部門與股東的合而為一，將來出現問題的可能性是不小的。事實上，廣核集團已經露出了一些問題的端倪。例如，與一核的董事會相比，集團的董事會就不那麼嚴謹、認真和規範。其道理實際上很簡單，首先三家股東派出的代表組成的董事會，在決定重大決策時，不會在經濟上采取很負責和很專業的態度，因為股東是行政部門，沒有盈利與虧損的問題，同時股東是行政部門，沒有專門的商業訓練。其次，這三家股東合作成立集團公司時，並沒有經過細致的談判擬定詳實的公司章程，來確定各自享有的權利和所應承擔的責任。因為這三家股東實際上都是一家人，這不是說三家沒有利益差別，沒有需要加以爭取和保護的利益，而是說，這種利益的差別是不確定的，可以由行政命令加以改變。這裏沒有一核所具有的港方利益的問題，一核的股東之一——港核投——的利益與廣核投的利益之間是完全獨立的兩家，兩者的利益除了通過市場關係進行交換外，不可能通過任何行政命令在它們之間進行再分配。兩家的利益是確定的，互相獨立的，因此，會認真負責地維護自己的利益，因而也就會認真負責地去決定一核的決策。
看來，如何明確中國廣東核電集團公司的產權，是中國廣東核電集團公司完善和發展現代企業製度必須解決的問題。
在建設大亞灣核電站即一核時，因為有香港核電投資公司參股，產權明確，不能進行行政幹預，現代企業製度相對完善。但在建設二核時，由於香港電力市場原因，香港核電投資公司沒有參股，在建設三核時，吸引外國投資公司直接參股，可能會遇到更大的困難。
在美國，同國家出技術，由私人公司出資建設核電站，這個經驗恐怕在我國也很難照搬，把廣東核電投資公司的股份賣給私人和職工，這涉及幾十億美元的巨額資產，實際上也行不通。
仿效法國的做法，在全國成立核電力公司，由國家來統一經營，這個經驗在中國恐怕也不宜實行，因為法國從人口和麵積來說，大約相當於廣東一個省，在美國就很難實行由聯邦政府統一來搞一個全聯邦性的公司建設核電站，而隻能由各州政府和私人投資建設核電站，如果機械照搬，可能會重蹈英國的覆轍。
比較不是照搬，而是借鑒和創新。最近出版了美國斯坦福大學青木昌彥的《政府在東亞經濟發展中的作用》一書的中文版，這本書是根據世界各國的廣泛比較而寫成的，他在本書中文版前言中指出，如果中國國有企業實行公司化，其大部分股權不一定在市場上或對內部人出售，而可以由公共社會基金持有。這與社會主義市場經濟思想是邏輯一貫的，也是與世界經濟的大趨勢相一致的。在像美國這樣的最發達市場經濟中，目前上市公司的許多股票由養老基金和共同基金擁有，這些基金的一個主要功能是向退休後的普通民眾提供收入。20多年前，一位著名的企業顧問和著作家彼特·德魯克就預言：“養老基金社會主義”將在發達經濟中來臨。這一預言現在表明在某種程度上已成為現實。吳敬璉教授和周小川教授等在我國體製改革的總體構想中也曾經提出並論述過這種方案。
我們認為，可以把“基金社會主義”的思想應用於中國廣東核電集團公司，以明確產權，可以考慮成立一個基金組織作為集團公司的主要股東，名字可以稱為“中國廣東核電發展基金”。這可以被看作是一種創新，中國廣東核電集團公司的原始資本是廣東核電投資公司在廣東合營公司中所占的股份。這個股份並不是在計劃體製下國家的投資，除了土地之外，主要是核工業界、電力界、廣東地方的科技工作者和管理經營者的人力資本。就拿選址來說，在1980-1983年期間，許多專家艱難跋涉，花費了辛勤勞動，但是，這批專家每天隻領四角錢補助，與此同時，廣東沿海地區迅速致富，產生了多少萬元戶、十萬戶，等等，可以說，大亞灣的建設成功是以知識和科技為基礎的人力資本的體現，由此也就為成立“中國廣東核電發展基金”提供了重要根據。