關於公益訴訟製度的思考
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作者：黃琳琳
【摘 要】隨著社會經濟的發展，環境汙染、有毒食品等問題愈演愈烈。如何遏製嚴重損害國家和社會公共利益的事件發生，完善公益訴訟程序非常重要，本文就這一問題進行了一些探討。
【關鍵詞】公共利益 公益訴訟 訴訟製度
近年來，隨著社會經濟的發展，環境汙染、有毒食品等問題愈演愈烈，中海油渤海灣漏油事故、紫金礦業汙染事件、雲南曲靖鉻汙染事件、三聚氰胺事件等等， 每一個事件都嚴重損害了國家和社會的公共利益。在這種情況下，2012年通過的新《民事訴訟法》增加了第五十五條，規定：“對汙染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提出訴訟”。這是一種與傳統的訴訟類型不同的新興訴訟類型，我們稱之為公益訴訟，這是對傳統訴訟的重大突破。但就新《民事訟訴法》規定來看，規定過於抽象概括，隻確定了原則製度，具體操作沒有明確，筆者現就公益訴訟的程序問題進行一些相應的探討。
一、國內公益訴訟的現狀
目前有涉及到公益訴訟的法律有《海洋環境保護法》、《民事訴訟法》、《水汙染防治法》、《刑事訴訟法》等，但縱觀其規定內容，不是規定的適用過於狹窄，就是規定太抽象概括無法適用。例如《海洋環境保護法》中的規定隻適用於海洋汙染，對內河湖泊的汙染是不適用的；再如《民事訴訟法》第五十五條規定過於抽象、概括，對公益訴訟的提起範圍、公益訴訟的主體等都沒有具體說明，尺度難以把握。
當然，麵對日益嚴重的損害公共利益的事件，各地法院、檢察院和社會團體也做了一些積極而又謹慎的嚐試。如2003年4月，山東省樂陵市人民檢察院針對一化工廠嚴重汙染環境的行為，提起了環境公益訴訟。2008年，無錫市、昆明市中級人民法院相繼成立環境保護法庭，均將環境公益訴訟案件納入管轄範圍。還有一些個人或行政機關提起過“公益訴訟”，如2006年全國發生多起“民政局為流浪人員維權案”等。
二、公益訴訟實踐操作中的問題
雖然各機關、組織和個人都提起過公益訴訟，但這些案件，基本都沒能走完整訴訟程序。有的被不予受理、駁回起訴或者中途撤訴，有的和解結案，有的原告敗訴，究其原因，還是因為關於公益訴訟的法律規定過於分散，不甚明確，給實踐帶來了一定的困難。
1、公益訴訟的主體
《民事訴訟法》第五十五條規定，公益訴訟提起訴訟的主體是“法律規定的機關和有關組織”，這一規定實際隻是籠統的概述，並沒有明確規定哪些機關和組織可以成為公益訴訟的主體。第一，“法律規定的國家機關”是指哪些機關？根據我國《刑事訴訟法》第九十九條第二款：“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”的規定，檢察機關是可以成為這裏所說的主體之一嗎？作為國家管理部門的行政機關作為提起公益訴訟的民事主體，又是否合適呢？第二，“有關組織”中的“有關”如何理解，什麼樣的組織才可以成為公益訴訟的提起主體？比如消費者協會，可以就侵害消費者的問題提起公益訴訟嗎？此外，《民事訴訟法》第一百零八條中的規定，要求原告必須和本案有直接利害關係，那麼當法律規定機關和有關組織提起公益訴訟時，是否要受到該條的限製？這都使得公益訴訟在主體認定上麵臨著一定的操作障礙。
2、公益訴訟的適用範圍
《民事訴訟法》第五十五條中規定了公益訴訟的範圍是“對汙染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”，這條采用列舉的方式界定了公益訴訟的受案範圍，對於其他涉及到社會公共利益的案件，如壟斷經營、行政機關不正當的行政行為等造成國家或社會利益受到損害時，是否也可以提起公益訴訟呢？從目前的規定來看，其範圍過於抽象和概括。
3、訴訟請求的內容
公益訴訟不同於傳統的訴訟，它保護的是公眾利益，那麼在向法院提起訴訟後，可以提出哪些訴訟請求呢？公益訴訟是在公共利益受到侵害的情況下，由有關機關和組織提起的一種以侵權為訴訟標的訴，那麼按照一般的侵權訴訟的規定，在公益訴訟中是否可以要求侵權損害賠償呢？
4、訴訟後果的承擔
第一，訴訟費用，根據法律規定，公益訴訟是由“法律規定的機關和有關組織”提起，《民事訴訟法》訴訟費用的規定，原告起訴時需要先行預付訴訟費用，那麼對於公益訴訟的提起，是否需要先行支付訴訟費用呢？如果原告方敗訴，這個訴訟費用最終由誰來承擔？第二，如果公益訴訟的訴訟請求中可以要求損害賠償，那麼賠償金又將如何分配？是由機關、組織予以保管還是分配到實際被侵害者的手中？
三、完善公益訴訟程序的建議