試論地方政府的稅收立法權限
法製天地
作者：曾曉明
【摘要】稅收立法權高度集中於中央，是中央統攬全局並實現宏觀調控的客觀要求，對於維護國家稅收法律和政策的權威性和統一性發揮了積極作用；但是，這在一定程度上降低了地方政府發展經濟的積極性和財政支出效率，影響了地方政府因地製宜地配置資源、安排收支和提供公共產品、公共服務的能力和效果。因此，賦予地方政府一定的稅收立法權具有現實的必要性，但賦予地方政府立法權有無法律依據？如果有，地方政府立法權限又該如何確定呢？本文將從現行法律規定入手，論述地方政府稅收立法權的法律依據和立法內容，並結合現實情形分析賦予地方政府稅收立法權的必要性、理論基礎及其權利限製。
【關鍵詞】稅收；立法權限；稅收立法權；地方政府稅收立法權
2011年1月，上海、重慶兩地市政府根據國務院第136次會議精神，先後頒發了《上海市開展對部分個人住房征收房地產稅試點的暫行辦法》和《重慶市關於開展對部分個人住房征收房產稅改革試點的暫行辦法》，正式開始對個人擁有的住房進行房產稅製改革試點。兩個《暫行辦法》均對征稅對象、稅率、納稅人、減免條件等課稅要素作出了明確的規定。兩個“暫行辦法”，從立法主體上看，屬於地方政府製定規章的行為，從立法內容上看，屬於對稅收事項的創製性立法。兩地的試點立法引起社會廣泛熱議，尤其是財稅領域的學者更是就其立法的合法性提出質疑：地方政府是否享有稅收立法權？如果享有，其權從何來？權限又如何？對這些問題的探討具有一定的理論意義和現實意義。
一、我國地方政府稅收立法權的法律依據
目前，我國學術界關於稅收立法權概念界定並不統一。本文為論述需要權且從立法主體和立法內容對稅收立法權做如下界定。稅收立法權，是指國家有權機關依據法定程序製定、修改、補充、解釋和廢止稅收法律，調整稅收征納關係，實現國家稅收職能作用的權力。從稅收立法權主體的層級，可以將稅收立法權分為中央稅收立法權和地方稅收立法權。地方稅收立法權是指地方有權機關根據憲法、法律和法規的規定，以履行地方自治事務為目的，結合本地實際情況，因地製宜地製定適用於本地區的地方性稅收法規、稅收規章的權力。因此，地方政府的稅收立法權是指地方政府根據憲法、法律和法規的規定，為發揮其職能，為本地區人民提供完備的公共產品和公共服務，結合本地實際情況，因地製宜地製定適用於本地區的地方性稅收規章的權力。但是，在我國地方政府的稅收立法權是否有法律依據呢？
最新修改的《立法法》第8條第六項規定，“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本製度”隻能製定法律，貫徹落實了稅收法定原則，約束行政機關征稅的權力。但是，由於稅收具有一定的宏觀調控功能，在一些情況下，對稅收事項需要及時調整，而立法、修法程序較為複雜、周期較長，為此，《立法法》第9條同時規定，有關稅收的基本製度，如果“尚未製定法律的，全國人大及其常委會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項製定行政法規”，也就是說，明確稅收基本製度由法律規定並不排除稅收單行法法律明確由國務院對稅收部分事項作出調整。同時，《憲法》第89條第一款規定，在不與全國人大及其常委會製定的法律或者決定相抵觸的前提下，國務院有權“根據憲法和法律，規定行政措施，製定行政法規，發布決定和命令”。可見，對於法律相對保留事項的稅收基本製度，國務院享有授權性立法權（授權性立法權，是指立法機關依照憲法和法律的規定，授予行政機關行政機關所不具有的立法權，要求行政機關在授權範圍內進行立法法的立法權力），對於稅收基本製度之外的事項，享有職權性立法權（職權性立法權，是指行政機關依據相關法律的規定和職權屬性的要求，在職權範圍內，不需要立法機關授權而享有的立法的權力）。為防止稅收立法權的過度外溢性，最新修改的《立法法》第12條明確規定“被授權機關不得將被授予的權力轉授給其他機關”。因此，就稅收的基本製度而言，國務院無權授予地方各級政府稅收立法權，即地方政府沒有稅收基本製度的稅收立法權。而根據《憲法》第85條和第89條第四款的規定，國務院作為最高國家行政機關，“統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”，有權將自己享有的稅收非基本製度的職權性立法權授予地方政府行使，換而言之，地方政府享有稅收非基本製度的授權性稅收立法權。綜上，在我國，地方政府僅就其享有的非稅收基本製度的授權性立法權享有法律依據。