國家財務理論發展與國有資產監管政策探索
封麵專題
作者：郭複初
【摘 要】 國家財務是國有資本的投入產出活動及其所形成的經濟關係，它是國有經濟的重要組成部分，也是國民經濟價值運動的獨立方麵。國家財務管理是對國有資本的配置、運營、監督與考評工作，它對發揮國有經濟在國民經濟中的主導力、控製力和國際競爭力有重要作用。新自由主義學者鼓吹全盤私有化，賣光國有企業，為西方壟斷資本控製中國經濟鳴鑼開道，我們應高度警惕。發展國家財務理論、深入研究國有資產監管政策，是鞏固和發展國有經濟的重大需求，是我國財務學者的重要職責。
【關鍵詞】 國有資本； 國家財務理論； 國有資產監管政策
國家財務理論自1986年筆者在江西南昌召開的全國企業財務理論與財務學科建設研討會上提出，到1988年《社會主義財務三個層次》、1991年《論國家財務》等論文的發表，再到1993年《國家財務論》著作的出版，已形成了基本的理論體係。隨後，2002年出版《國有資本經營專論》，2005年出版《資本市場與國有資本監管》，2008年出版《完善國有資產管理體製問題研究》，2011年出版《省級國家出資人財務監管架構研究》等著作，國家財務理論從基礎理論研究，發展到應用理論與發展理論研究；從個人研究發展到團隊研究；從學術研究發展到政策研究，已形成財務理論研究中一個全新的重點領域，對我國國有資產管理體製改革與監督管理發揮著重要的促進作用。回顧國家財務理論發展過程，認真總結國有資產監管實踐經驗，對進一步深入研究國家財務理論，完善國有資產管理、監督與運營體係均有重要意義。
一、國有資本的作用
國有資本在國民經濟發展中發揮著主導、調控和參與國際競爭的作用。
國有資本的主導作用，突出表現在對新興戰略性產業和新技術的投資上。國有資本對民營資本有很大的帶動作用，這方麵的例子很多，如航天、海洋石油開采、高速鐵路建設等，都需要國有資本風險投資，再帶動民營資本投入。下麵著重分析調控作用和國際競爭作用。
說到調控作用，大到整個國民經濟，小到我們的日常生活，都離不開國有資本。如果國有糧食企業不幹涉糧食市場，當遇到豐收年的時候，農民的糧食就可能賣不掉，或是賣很低的價格，因此，國家采取由國有糧食企業通過合同的方式按保護價收購；當遇到災荒造成糧食減產，國家糧食企業則動用儲備糧保障市場供應，如果糧食供應完全由私人企業按市場來調節的話，糧食就會賣高價。大家知道，有一年雪災期間，當時由於堵車，路邊的方便麵賣到了50元/碗，這其中的緣由就在於私人資本追求高利潤，而被大雪困住的人們急需食物充饑，在供求失衡的情況下，價格自然就會暴漲。而國有資本不能像私人資本一樣追求利潤最大化，國家要用物資來穩定物價，要進行宏觀調控。現在可以吃到每斤1元多的糧食，就是因為我們國有糧食企業的物資在發揮作用，國有資本平抑糧食價格的波動，起到對糧食價格進行調控的作用。
近年來，我國物價上漲最初是由豬肉價格上漲帶動的。在計劃經濟時期，國家食品企業收購毛豬，然後進行處理，吃不完的肉由國家進行冷凍儲存，由於國有資本在發揮作用，價格一直很穩定；改革開放以後，有的同誌忽略了這個問題，認為豬肉是私人消費商品，價格應該完全由市場調節，用不著國家操心，於是國家就退出了豬肉的流通領域。這樣一來，當生豬供應過剩時，私人老板就壓價收購，農民覺得養豬不賺錢，於是就淘汰了許多母豬，形成了豬肉供應的緊張。針對豬肉價格上漲這個問題，當時筆者就提出應當依靠國有資本的介入來解決。現在國務院提出要投入國有資本興建冷凍庫，建立豬肉價格調控機製，穩定肉價。還有老百姓住房問題，由於新自由主義者鼓吹住房全盤私有化和市場化，國有資本退出房地產行業，使國家沒有控製房源，失去調控房價的物質手段，造成近幾年在私人投資資本與投機資本推動下，私有房產商大肆抬高房價，老百姓買房難。國家雖采用提高首付款比例與限購政策，仍難降低房價，這時緊急出台保障性住房政策，大力投入國有資本興建廉租房、公租房、經濟適用房、經濟限價房和進行棚戶區改造，既解決了老百姓住房困難，又對穩定房價發揮了重要作用。
說到國有資本的國際競爭作用，國家規劃到2020年要組建以國有資本為主導的若幹個大型國有企業集團，有些還要在國際上占有重要地位。到2011年，我國已經有73個企業進入了世界500強，總數居世界第2位，涉及金融、石油、製造業等多個領域的企業，這73個企業中絕大部分是以國有資本為主導的國有企業。這是為什麼呢？因為在計劃經濟時期，集中管理的經濟體製下，我國形成了很多大的國有企業，甚至是特大型的國有企業，現在這些國有企業通過公司化改製以後，逐漸恢複了活力，不斷發展，它們在國際競爭中起到了國家主力軍的作用。在不遠的將來可能還會有許多私人資本的企業進入世界500強，但時不待人，如果等到私人資本積累成大資本，然後再到國際上去競爭的話，顯然是不切實際的。因此隻有依靠國有資本在經濟全球化的情況下盡快地占據國際市場。
既然國有資本有這麼大的作用，那麼就應該對國有資本加強管理，但用什麼樣的理論來指導呢？過去的國家財政理論行不行呢？國家財政理論主要講怎麼集中財力來保證國家上層建築的需要、保證社會穩定的需要、保證國家基礎設施建設的需要。因此這個理論不合適國有資本管理。我們要借助新的理論，這個新的理論首先要建立新的概念，於是筆者提出國家財務的概念。在計劃經濟時期，我們沒有國家財務的概念，到現在，西方國家也沒有國家財務的概念，這是筆者原創的一個概念。
二、國家財務概念的提出
國家財務的概念是1986年筆者在江西南昌召開的全國企業財務理論與財務學科建設研討會上提出的。筆者在會上作了一個發言，談到了中國社會主義財務有三個層次：國家財務、部門財務、企業財務。該理論提出的背景有兩個：
一是兩權分離，即經營權和所有權的分離。兩權分離後要解決獨立的國有資產產權代表問題，國家財務部門適合作產權代表。一些搞財政的認為筆者的理論是站不住腳的。他們說在兩權分離後應由財政部門來代表國家對國有資本的管理，但是在實行政企分開的條件下，財政部門是國家的行政部門，如果讓財政部門來管理國有資本，那就是政企不分。
二是財政一身兼二職，存在許多問題。1986年時，國有企業的大部分人認為財政是抽血的，開始是承包上繳利潤，然後是利潤留成製，企業大部分利潤就交給財政了；反過來，財政對原有的國有企業不能及時提供投資，而且投資也很少，根本就是杯水車薪。企業上交給財政的錢都用到什麼地方去了呢？除了政府日常開支，不少錢被拿去搞政績工程或重複建設。這樣一來，國有企業的資本補充就很困難。後來想了一個辦法，財政沒有錢，但是銀行有錢，由銀行來提供全額信貸。大家都知道，銀行發放貸款的資金是靠吸收存款籌集來的，存款是要支付利息的，怎麼可能讓國有企業長期占有作為流動資金呢？這就是說財政忽略了國有企業的資金需要。財政的另一個特點是按預算撥款，預算撥款有時滯性，而國有企業在市場中遇到好的投資機會，因為與財政的預算不相吻合，就得不到撥款，就會錯過這個投資機會，因為市場是瞬息萬變的。這就提出了要有一個獨立的國家財務部門作為國有企業的出資人代表，以所有者身份對國有企業提供資本。
由此看來，由財政來管理國有資本是不行的。那麼由誰來管理呢？於是筆者提出了國家財務的概念。1986年筆者提出這個概念的時候是從分配的觀點來提的，到1993年前後發展到國有資本的投入產出這個觀點，由此看來筆者的理論是與時俱進的，2008年又進一步發展了這個概念。
關於國家財務活動的概念，筆者1988年發表在《財經科學》第三期上的文章《社會主義財務的三個層次》中提出：“國家財務活動，是國家以生產資料所有者的身份，為實現組織經濟活動的職能，對企業或部門的一部分資金或創造的國民收入進行分配與再分配的經濟活動，以滿足經濟發展的物質需要。”1993年11月出版的《國家財務論》一書，係統構建了國家財務的理論框架，這個概念又進一步發展為：“社會主義國家作為生產資料所有者對國有資產經營單位所進行的資本投入與取得資產收益的經濟活動，及其形成的經濟關係。”把國家財務活動看成是資本投入與產出的問題，它是國有經濟財務的主導環節，也是國民經濟價值運動的獨立方麵。
那麼，概念發展表現在哪些方麵呢？以前提到的是從分配角度出發，現在是從生產、流通以及本金（資本）的投入與收益出發，當然也包括收益的分配。這就拓寬了這個概念的範圍，從分配環節擴大到了整個生產、流通、分配環節。而今，國家財務活動已經是國有經濟的主導環節，筆者2008年在《完善資產管理體製問題研究》的課題中把它簡化為：“國家財務是國有資本的投入收益分配活動及其形成的經濟關係。”
三、國家財務的理論基礎
現在看國家財務的理論基礎，這個理論基礎也是在逐漸完善的。開始的時候，在1988年談到的主要依據是馬克思關於國家權力的論述。按照馬克思的論述，無論是封建社會國家，還是資本主義國家都有兩種權力，一個是政治權力，另一個是財產權力。財產權力就是國家對生產資料的占有、支配與獲取收益的權力，政治權力在本質上表現為國家作為領土主權所有者的權力，國家就是根據政治權力和財產權力所進行的活動。根據馬克思的這個精辟論述，筆者認為社會主義國家也具有這兩種權力。國家財政是憑借國家政治權力的分配，國家財務是憑借國家財產所有者權力的資本運作。
另一個依據就是西方的公共產品理論，即我們的社會產品裏麵有一種是滿足個人的私人產品，另一種是滿足公共需要的公共產品，公共產品與私人產品的區別，是指是否具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產品。此外，還有一種介於兩者之間的半公共產品，該產品既要國家調節也需要市場來調節的。國家財務就是提供半公共產品、一部分商品化的公共產品和一部分關係保障民生的私人產品（如上麵所講的糧食、住房、豬肉等）所進行的國有資本投入與收益分配活動。
半公共產品要由國家調節，舉個例子，撒切爾上台時，采納新自由主義者的意見，將大量的鐵路私有化，之後，資本家又強烈地要求政府收回去一部分鐵路，為什麼呢？原因就在於鐵路作為基礎設施，其經濟效益在不同地區是不相同的。比如說我國的青藏鐵路與廣州的鐵路相比，效益明顯是不一樣的，但是這種效益差的鐵路也是社會所必需的，可以改善人們的生活，發展民族地區的經濟，具有社會效益。所以，英國政府又不得不收回一部分經濟效益不好的鐵路由國家經營。因此，半公共產品領域，國家資本也應當很好地配置利用，發揮其作用。
還有一個依據，就是筆者提出的本金和基金分流的理論。國有經濟的資金，不管總額有多大，按照它的性質和用途來看，一類是用在生產、流通及其他服務領域包括金融服務的資金，可以稱之為本金或資本；另一類是用來滿足社會消費的。比如我國的行政機關、公檢法係統、人民團體，國家要給予活動的經費；再比如社會保險，雖然私人要出錢來買保險，但是國家還是要給予大量的補貼的；還有社會保障，主要提供給無收入或低收入的人群。這一部分資金稱之為社會消費資金，簡稱基金。當然這裏的基金與通常所說的量子基金、對衝基金等股市上的基金有所區別。
本金、基金這兩類資金的性質、用途不同，運動的軌跡也不同。本金要循環周轉，要追求利潤，要保值增值；社會消費基金消費就消費了，因此，兩種資金管理的主體和方式不同，客觀上要求國有資本由國家財務部門管理，社會消費基金由國家財政部門管理。這個理論劃分在當時就有很好的解釋力。例如，國有企業為什麼要剝離企業辦社會事業的資產，國家行政機關為什麼要與自辦的公司脫鉤。當然，從辯證法的觀點來看本金、基金在一定情況下是可以相互轉化的。社會消費基金來源於企業上交的利潤，資本的收益；反過來，社會保障資金、保險資金在有嚴重缺口的時候，一部分本金可不可以轉化為社保基金呢？筆者認為是可以的，但必須是在一定條件下，必須是國有資本在保證生產經營正常進行的情況下有一定的剩餘。當然財政也一樣，如果財政的經常性項目預算有剩餘，也可以搞一些基礎產業與基礎設施項目，完工後轉化為國有資本，交國家財務部門運營。