關信平（教授，南開大學社會工作與社會政策係主任、博士生導師）
自古以來，疾病一直是困擾人類的一大難題。為了對付疾病和提高健康水平，各個社會一直從兩個方麵進行著持續的努力：一是不斷地發展醫療技術，二是不斷地探索合理的醫療體製。但在過去經濟與技術落後的時代裏，這兩個方麵的進展都很緩慢，各種疾病一直困擾著人類，使人類的平均壽命和平均健康水平都比較低下，尤其是在貧困人群中更是如此。在當代社會中，經濟和技術有了長足的發展，人們的生活水平大大提高。同時，人們對健康的要求也越來越高。這兩個方麵的發展強勁地推動著各國醫療技術和衛生服務體製的發展。我們高興地看到，當代社會中醫療技術突飛猛進地發展，許多過去長期困擾人類的疾病難題被一個個地攻破，使人類的健康水平不斷提高。同時，工業化社會以來，各國都積極地探索適合於當代社會的醫療服務和醫療保障體製，以便使更多的人能夠享受到當代醫學進展所帶來的福音。尤其是在過去的半個多世紀裏，包括我國在內的許多國家都建立或曾經建立了比較好的全民醫療服務、社會醫療保險等醫療服務和醫療保障體製，在提高民眾的健康水平方麵發揮了重要的作用。然而我們也看到，人們在健康水平的提高方麵的欲望是無止境的。人們在健康方麵的不斷提高的需求持續地推動著醫療技術的發展，而醫療手段的持續提高又不斷地給醫療保障體製帶來新的壓力和提出新的挑戰，要求我們不斷地改進醫療保障體製，使老百姓能夠真正受惠於醫療技術的發展。也就是說，當代各國既要大力發展醫療技術，同時又要不斷地探索合理的社會保障機製，以提高醫療技術及服務的可及性，尤其是對貧困群體的可及性。
當代社會越來越強調，健康是人的基本需要之一，獲得必要的健康服務是每個人的基本權利。窮人可以不要高級時裝和高級轎車，但每個人都不能沒有基本的醫療服務。因此，當代社會一定要有必要的製度和機製來滿足人們基本的醫療服務。然而，探索合理醫療製度的難度並不亞於醫療技術的發展。當代醫療技術的發展得益於市場機製的大力推動。但推動醫療技術快速進步的市場機製反過來又成為阻礙醫療技術及服務可及性提高的因素。我們看到，在醫療技術快速進步的當今社會中，仍然有不少的民眾難以獲得他們所需要的醫療服務。因而當代社會不得不從市場之外，通過公共行動的方式來為所有的人提供基本的醫療服務。但我們同時也看到，通過公共服務方式提供醫療服務也不是一個簡單的問題。它要克服民眾不斷提高的醫療需求和政府所能調動的公共資源有限的嚴重矛盾，而解決這一矛盾的關鍵因素是探索合理的醫療保障體製及相關的政策和運行機製。因此，在市場經濟體製和醫療技術快速進步及醫療價格不斷上漲的條件下，探索合理的醫療服務及醫療保障體製，尤其是如何對相對貧弱的群體提供基本的醫療服務和醫療保障體製，就是擺在各國政府和研究者麵前的一個重要任務。
在當代醫療衛生體係中，發展中國家的農村醫療衛生服務一直是一個薄弱環節。發展中國家農村人口眾多，經濟條件差，當地能夠調動的公共資源有限，因此要求政府承擔更多的責任。但政府所要承擔的不僅僅是一定的財政責任，而更多的是要通過一定的製度將農民組織起來，將政府的支持與當地的公共行動結合起來，才能持續性地滿足農民的醫療服務需求。為此，各國都在做著適合本地情況的製度探索。
我國早在計劃經濟時代就找到一條適合當時農村實際狀況的農村合作醫療製度。20世紀六七十年代我國的農村合作醫療製度在當時經濟落後的情況下，通過集體行動的方式為缺醫少藥的農民們帶去了健康的福音。但農村經濟體製改革以後，由於基本經濟體製和農村組織體製的變化，使過去曾經有效的合作醫療製度失去了重要的集體經濟及其組織基礎，因而絕大部分都解體了。合作醫療製度的解體無疑是農村經濟體製改革最大的副產品之一，它使許多農民在收入提高的同時，在醫療和健康方麵又陷入了困境。更嚴重的是，我們過去太專注於經濟增長而忽略了滿足人們對健康的需要，竟然使這一問題拖了20多年而未能解決。可喜的是，近年來政府高度重視這一問題，力圖通過重建新型農村合作醫療製度來滿足農民的基本醫療服務的需要。並且，政府確實加大了實質性的政策行動，已經在全國範圍內基本普及了新型農村合作醫療製度。
一項社會政策行動的實施需要有幾個重要的條件。首先是要有需要，即滿足民眾的基本需要和解決相關的社會問題，二是要有政府的重視和民眾的支持，三是要有足夠的公共資源，四是要有合理的製度和機製。作為一項重要的社會政策行動，當前我國新型農村合作醫療製度的建立，在前三個方麵都具備了基本的條件，但在第四個方麵，即合理的製度和機製方麵，還存在著很多的難題。與其他社會政策行動一樣，在新型農村合作醫療製度的建立過程中，僅有政府的投入是不夠的，而必須將必要的政府投入與合理有效的製度相結合，才能獲得成功。而且越是複雜的問題，對製度設計的要求也越高，其難度也越大。從現階段新型農村合作醫療製度建立過程中暴露出來的各種問題看，缺乏合理的製度設計是製約這套製度良性運行的關鍵性因素。因此，對製度問題和製度設計的研究，是當前和將來一段時間裏新型農村合作醫療製度發展中的重中之重的問題。