生態文明審計服務國家治理的路徑探析
審計廣角
作者：鄭國洪 朱芳芳
【摘 要】 生態安全是一國可持續發展的基石之一，它屬於國家治理核心問題的一部分，而國家審計是國家治理監督子係統的組成部分，因此生態文明審計應該服務於國家治理。文章在論述生態文明審計與國家治理關係的基礎上，從生態文明審計有利於維護國家生態安全、維護人民切身利益以及促進經濟發展方式轉變三個方麵分析生態文明審計在國家治理中的職能作用，從完善生態審計製度、構建生態文明審計大格局、創新生態審計技術方法以及提高審計人員素質四個方麵探討生態文明審計服務國家治理的路徑。
【關鍵詞】 生態文明審計； 國家治理； 職能定位； 路徑
中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）10-0121-03
20世紀爆發的“八大環境公害事件”和《寂寞的春天》的出版，引發人類對環境汙染的廣泛關注。為了應對工業帶來的生態危機，生態文明建設成為當前世界的主要議題。自改革開放以來，我國經濟發展迅速，雖然GDP總量躍居全球第二，但逐步累積的環境汙染問題愈加突出，許多地區汙染排放物超標、汙染嚴重，導致部分城市霧霾問題凸顯，嚴重阻礙我國經濟持續健康發展，少數地區甚至因環境汙染導致群體事件，影響社會安定，如四川的“宏達鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目”和江蘇的“南通排海工程”均導致了群眾集會遊行，造成嚴重的社會後果。審計機關作為國家治理中的核心機構理應有效發揮審計監督職能，服務於生態文明建設。隨著生態文明建設進程的不斷深化，生態文明建設的內容也需要不斷拓展，因此針對生態文明建設的特定內容，生態文明審計的必然要求便是構建相應的生態文明審計路徑。本文圍繞十八屆四中全會所提倡的“建設美麗中國，深化生態文明體製改革”等內容展開，深入研究分析生態文明審計與國家治理的關係，以及生態文明審計在國家治理體係中所發揮的作用，並在此基礎上探討生態文明審計服務國家治理的路徑。
一、生態文明審計與國家治理的關係
（一）生態文明審計的內涵
生態文明審計的內涵，從狹義角度來說是人們平常所說的環境審計，目前已有大量學者對其進行了定義，但觀點不一。筆者將陳淑芳、李青（1998）和李雪、楊智慧（2004）對環境審計的定義相結合得出觀點，狹義的生態文明審計是指為了改善環境，促進社會可持續發展，由審計組織（包括國家審計、民間審計和內部審計）依據國家有關法律、法規、審計準則、財務和環境保護理論，采用適當方法對被審計單位在生態指標與環境法規、安全和健康保障指標偏離程度或風險等方麵進行監督、評價和鑒證，以促進被審計對象規範經營、有效承擔保護生態環境的責任，促進社會持續健康發展的一種獨立經濟監督活動。
廣義的生態文明審計範圍更廣，不僅包括狹義的生態文明審計所包含的內容，還應全方位立足於生態文明建設的全過程，從人、自然和社會發展的角度出發，按照可持續發展理論對被審計單位在構建人、自然和社會和諧共處中所取得的精神和物質成果進行監督、評價和鑒證，以促進生態文明健康發展。黨的十八大提出要從優化國土空間開發格局、全麵促進資源節約、加大自然生態係統和環境保護力度以及加強生態文明製度建設四方麵加強生態文明建設，因此審計機關的生態文明審計重點應集中於上述四個方麵。
（二）生態文明審計與國家治理的關係
國家治理體係中包含決策係統、執行係統和監督係統，國家審計屬於國家治理係統的監督子係統，發揮經濟監督職能。審計機關的審計監督包括財政預算審計、經濟責任審計、投資審計和生態文明審計等內容，因此生態文明審計同樣屬於國家治理係統的重要成分，其主要職責是維護國家生態安全，深化生態文明建設進程。
生態文明審計作為審計監督係統的一項分支監督子係統，其監督服務功能尚未得到充分挖掘，長期以來審計機關實施的生態文明審計主要局限於環境保護審計：一是將其作為經濟責任審計的一項內容，主要考核企業幹部在責任期間對生態環境的保護程度；二是將其作為環境保護項目完工決算審計的一項內容，用於評價環境保護項目投資成果，這難以滿足黨和政府生態文明建設的需要。因此審計機關應轉變觀念，站在全國甚至全球的高度在更大範圍、更廣領域、更高層次上積極主動開展生態文明審計，依法對保護、治理和建設生態環境的資金進行監督，揭示違法違規行為，提出科學合理的建議，以維護國家生態安全。
二、生態文明審計在國家治理中的職能定位
（一）有利於規範生態文明建設，維護國家生態安全
生態安全是國家安全的重要組成部分，更是實現人與社會協調發展的基石。我國綜合實力的迅速提升，極大地豐富了廣大群眾的物質文化生活。然而一些地區單純追求當前利益或局部利益，片麵追求經濟發展，盲目開發采集資源，導致資源過度采集利用，或以汙染生態環境為代價提升GDP，允許重汙染企業繼續生產排放。我國人均資源占有量遠遠落後於世界平均水平，與此同時水資源惡化、耕地減少與退化、酸雨、森林危機、生物多樣性和霧霾問題日益突出，導致生態安全問題凸顯，不僅削弱了經濟持續健康發展的支撐力，還影響人類的基本生存環境，威脅人體健康。為此，國家在2012年修訂的《環境空氣質量標準》基本監控項目中增添了年均、日均濃度限值，體現了黨和國家對環境保護與治理的重視。解決環境問題的核心方法是加強生態建設，維持生態平衡，促進人與自然協調發展。維護國家生態安全關係到可持續健康發展，是國家治理關注的核心問題之一，因此作為國家治理的“免疫”係統——國家審計應當關注生態文明建設，促進生態文明建設持續健康發展。生態文明審計有利於發現生態文明建設的安全問題和潛在風險，提出合理審計建議，優化生態文明建設，保障生態文明建設有序推進，維護國家生態安全。