河南檔案執法現狀調研與思考
調查報告
作者：劉道英 楊寶章
為了全麵掌握河南檔案行政執法現狀，特別是《檔案管理違法違紀行為處分規定》（以下簡稱《規定》）頒布以後的檔案行政執法情況，進一步提高檔案行政執法的針對性、有效性和威懾力，實現依法治檔目的，促進檔案事業發展，2014年8月～11月，河南省檔案局組織得力人員，采取多種形式，對全省檔案執法現狀進行了比較全麵、深入、係統的調研。通過此次調研，了解了現狀，摸清了家底，發現了問題，理清了思路。同時，針對一些問題，引發了一些深度思考。
1 基本情況
1.1 調研方法。此次調研，講究“點麵結合”，意在科學、客觀地了解真實情況。“點”就是選準實地調研點。調研中，經過綜合考慮，認真篩選，豫南選取了信陽市、駐馬店市，豫北選取了焦作市、新鄉市，省直管縣（市）選取了汝州、新蔡共12個市、縣（市、區）作為實地調研點。實地調研時，每到一地，市、縣（市、區）兩地都要走到，采取“聽、看、查、談”（聽彙報、看現場、查記錄、搞座談）的方式進行，意在了解實際情況。
“麵”就是全麵發放調查表調研。此次調研針對全省18個省轄市、159個縣級區劃單位的檔案行政管理部門，是一次檔案行政執法現狀的全麵普查。此次調研曆時四個月，共發放調研表177張，收回有效表165張，占發放表數的98.3%。其間，關於調研表中相關內容如何界定、怎麼填寫等問題，調研人員與全省各地檔案部門往來電話溝通多達上百次。
1.2 主要數據。此次調研，主要了解最近一年有關檔案行政執法情況，特別是《規定》頒布實施以後的情況，目的是掌握數據，摸清家底。製定的調研表涵蓋29項內容，比較全麵、詳細地顯示了全省檔案行政執法的狀況。全省檔案執法情況最後彙總主要數據如下表所示：
2 現狀剖析
2.1 持證執法情況。從數字顯示看，全省共有檔案行政執法證421個、檔案行政監督證77個，而全省縣以上檔案行政管理部門共有178個，平均每個檔案行政管理部門有2.9個檔案行政執法證。檔案行政監督證主要分布在省轄市檔案局和省檔案局。從實地調研情況可知，執法人員法的意識逐漸增強，執法過程中絕大多數能夠持證上崗，無證執法的情況逐漸減少。但從基層各縣（市、區）反饋的調查表中可以明顯看出，檔案行政執法證分布不均。據統計，由於各種原因，全省仍有19個縣（市、區）沒有檔案行政執法證，約占全省檔案行政管理部門總數的10.67%。這個數字意味著什麼呢？那就是說，平均每個省轄市有1.05個縣（市、區）的檔案行政管理部門沒有檔案行政執法證，而沒有執法證就不能進行檔案行政執法，自然就無法更好地發現和製止檔案違法違紀行為。
2.2 職能發揮分析。調查數字顯示，全省有68個檔案行政管理部門專門設置有法規科（股），約占總數的38.1%。其中，18個省轄市中隻有3個沒有法規科；檔案行政執法職能設在辦公室的有31個單位，約占總數的17.4%；檔案行政執法職能設在業務科的有47個單位，約占總數的26.3%；檔案行政執法職能設在其他科室的約占總數的18.2%。從實地調研可知，檔案行政執法職能不管設在哪個科室，基本上不影響職能的正常發揮。職能設置不統一主要出現在基層縣（市、區）級檔案行政管理部門，不統一的主要原因，則是受單位編製職數限製造成的。一方麵是沒有編製，無法設置法規科（股）；另一方麵又必須履行檔案行政執法職能，這是《檔案法》賦予檔案行政管理部門的職責。於是，不少單位隻好把幾個職能合並放在一個科室裏。這就出現了在許多縣（市、區）檔案局，同一個人既負責業務指導，又負責檔案執法，身兼數職的現象非常普遍。
2.3 文化知識水平。數字顯示，全省檔案行政執法人員中具有本科以上文憑的314人（碩士11人，本科303人），占總數的63%；具有大專文憑的176人，占35.3%；中專以下文憑的12人（中專9人，高中3人），占1.7%。可以說，絕大多數人受過正規的高等教育，具備較高的文化素質和知識水平。較高的文化知識基礎，加上工作經驗的積累，奠定了認識問題、分析問題和解決問題的能力，尤其是有助於提高檔案行政執法過程中處理特殊問題的能力。
2.4 專業素養比對。從數字上看，全省檔案行政執法人員中，大學法律專業畢業的77人，約占15.4%；大學檔案專業畢業的95人，約占19%；大學管理專業畢業的103人，約占20.6%；其他專業畢業的約占45%。盡管專業素養高低與所學專業未必完全一致，但所學專業是專業素養的基礎，從調研數字可以看出，大多數檔案行政執法人員具備法律、檔案或管理等專業知識，加之長期實踐曆練，特別是每年都要進行專業培訓——單就培訓這一點講，有數字顯示，每年上級檔案部門、本級政府部門、本身內部三個層次培訓都有具體次數，檔案行政執法人員平均每年每人至少能參加一次培訓，可以肯定，檔案行政執法人員的專業素養是能夠勝任工作需要的。在檔案行政執法工作上，從掌握的實際情況看，全省湧現出不少典型單位和典型個人，典型單位如新鄉輝縣市檔案局、平頂山市檔案局、三門峽市檔案局、鄭州新密市檔案局等，典型個人如劉子芳（許昌縣檔案局）、秦玉學（輝縣市檔案局）、賈兆全（新鄉市檔案局）、賈江濤（平頂山市檔案局）等。劉子芳結合工作實踐編寫出版的《檔案行政執法工作手冊》，注重實踐、可操作性強，廣受基層檔案工作者的青睞；秦玉學在依法治檔上大刀闊斧，大膽嚐試，取得了可喜的成績，《檔案管理》2014年第2期發表了他寫的《高揚起依法治檔的風帆乘勢向前——檔案行政執法芻議》，全麵介紹了檔案行政執法的經驗體會；賈兆全作為新鄉市檔案局法規科長，多年來想方設法，檔案執法規範科學，工作開展卓有成效，從《新鄉市（縣）檔案行政執法監督工作調研報告》（《檔案管理》2014年第2期）中可以比較全麵地了解其檔案行政執法的好做法、好經驗；賈江濤是平頂山市檔案局主管檔案行政執法工作的副局長，在檔案行政執法工作上有思路、有方法、有創新，提出的規範執法、柔性執法、文明執法理念在具體工作中產生了較好效果。當然，專業素養高低分布不均，總體看，省轄市檔案局普遍好於縣（市、區）檔案局；單就基層縣（市、區）比較，省直管縣（市）好於普通縣（市），經濟發達縣（市、區）好於經濟落後縣（市、區）。
2.5 執法隊伍現狀。數字顯示，全省檔案法製機構近一年中，調入17人、調出13人、提升13人，其中提升人員絕大多數沒有離開檔案部門。總體考量，檔案行政執法隊伍相對穩定，沒有出現大進大出的現象。隊伍相對穩定，有利於工作開展的連續性和有效性。當然，隨著依法治檔力度的逐步加大，檔案行政執法隊伍人員不足、力量偏弱的問題暴露無遺，特別是一些基層縣（市、區）檔案局，由於受到體製、編製、機製的多重限製，單位進人，難上加難，有的縣（市、區）檔案局多年沒進過一個新人，即使偶爾來一個人也未必是單位急需的。比如，汝州市檔案局，近10年沒進過一個新人，在編人員逐年減少、老化，而檔案數量卻在逐年增加，工作又不能不幹，沒辦法隻好聘用臨時工。類似汝州這種現象，在基層檔案行政管理部門並不少見。實事求是講，基層檔案行政管理部門檔案行政執法隊伍力量薄弱的問題非常嚴重，加之其他因素，導致有的單位一年也很難開展一次真正意義上的檔案行政執法，即使開展了，也說不清是業務指導，還是檔案執法。因為，很多人都是身兼數職，往往是業務指導與檔案執法交叉進行，“你中有我，我中有你”，說不清也就不奇怪了。