人口老齡化背景下監護立法之完善
法治視點
作者：劉天利 李從容
【摘要】進入老齡化社會後，現行監護製度已不能有效保障老年人參與基本社會活動。文章分析了現行監護體係存在的立法理念滯後等缺陷，在介紹國外成年監護製度發展狀況並借鑒其立法經驗基礎上，建議有效區分被監護人的不同需求，尊重老年人意思自治並構建專門的成年監護製度，以便形成適應我國老齡社會現實需要的監護法律體係。
【關鍵詞】老年人監護 立法缺陷 體係構建
【中圖分類號】F320.2 【文獻標識碼】A
《2011年度中國老齡事業發展統計公報》數據顯示：截止2011年末，我國60歲及以上老年人口已達1.8499億，占總人口的比重達13.7%，全國65歲及以上老年人口已達1.2288億，占總人口的比重達9.1%。根據聯合國發布的標準，一個國家或地區年滿60周歲以上人口占該國家或地區總人口比例達10%以上，或者年滿65歲以上人口占該國家或地區總人口比例達7%以上的，該國家或地區即被認為進入老齡化階段。因此，當前應對人口老齡化已是我國社會發展的重要任務，除不斷完善現有社會保障機製外，完善監護立法也為解決成年養老問題提供相應保障。
現行規範中成年監護製度之不足
現有立法首先規定了適用於監護的被監護人主體範圍，包括無民事行為能力和限製民事行為能力的自然人；並分別按照未成年人、成年人各自具備行為能力的情形規定了監護人範圍、選任順序及出現選任爭議的解決方式和程序等內容；還進一步明確了監護人在履行監護職責時依法享有的權利和應履行的義務，不依法履行監護義務的相關責任，及監護人變更和資格撤銷的情形，這些內容都體現在我國《民法通則》中。其次，《民法通則若幹意見》第一章第一、二節，尤其是第二節“關於監護問題”的規定，則進一步將監護製度具體化。第三，在上述立法規範基礎上，新修訂的《老年人權益保障法》第二十六條確立了我國老年意定監護製度雛形，但規定內容並不具體。
總體來說，上述監護立法從主體範圍、適用監護的條件、監護人權利、義務，監護職責履行等多方麵初步確立了我國監護製度的框架。由於我國監護製度的基本框架確立於計劃經濟條件下的20世紀80年代，已經不能適應我國目前經濟社會及人口環境變化的實際需要。具體來說，麵對日趨嚴峻人口老齡化趨勢使得高齡老人的監管、照護援助需求急劇增加，而經濟環境變化下親屬關係日漸疏遠導致空巢老人養老問題日漸突出，使得現有監護製度明顯不能適應轉型社會的實際需要。
立法理念滯後，側重對被監護人的控製保護。現有立法確立的法定監護和指定監護格局，一直未能有根本突破，雖在一定程度上維護了被監護人權益，但整個監護設立過程未能體現被監護人的主觀意願。新修訂的《老年人權益保障法》雖允許老年人通過協商確定實際的監護人，但並未對此類監護的性質、確立程序等做具體規定，使其有流於文本之嫌。
立法限定的被監護人範圍較小。目前，民法規範中確定的監護範圍包括未成年人和滿足法定資格的成年人，其中成年人主要是指無民事行為能力或限製民事行為能力的精神病人和癡呆人，未能考慮到人口老齡化背景下具備相應民事行為能力的老年人在適當條件下的監護問題，因而已不能有效滿足實踐中相應民事行為能力的老年人臨時確定監護的需要。
對監護人的監督機製不完善。立法將監護人的監督權力賦予其他有監護資格的人或者單位，對被監護人的利益保障存在缺陷：第一，不能排除各順位有資格的監護人相互串通，損害被監護人權益；第二，監護權的變更或撤銷仰賴於其他有監護資格的當事人提起，不具有強製性；第三，法律“所規定的‘有關人員或者有關單位’較為模糊”①，不利於實踐操作；第四，未能體現老年人的特殊需要，尤其未能對孤寡老人以及親人不在身邊的老年人的監護人實施有效監督。
社會組織作為監護人的相關規定操作性不強。立法首選自然人作為監護人，社會組織擔任監護人也為法律允許。實踐中，若由社會組織擔任監護人，立法並未對其擔任監護人的具體操作辦法做詳細規定，不利於切實保障被監護人的權益。比如由社會組織擔任監護人的，監護權的行使仍要依靠自然人行使，因而如何選任該自然人就十分關鍵，但法律對此卻未能明確。
可見，正因為我國目前的監護立法有上述不足，才需要在新的人口老齡化背景下對之進行積極反思和完善。為此下文將在前述分析的基礎上，考察國外老年監護立法的發展過程和成功經驗，為我國所借鑒。
國外成年監護製度的發展
國外成年監護製度是伴隨人口老齡化趨勢不斷發展的，各國立法都不約而同借助監護製度的立法完善來應對老齡化趨勢。
美國成年監護製度發展。美國監護製度最初是作為控製精神障礙者財產的方式，而不是為其提供關懷與保護。1969年美國國會通過統一遺囑驗證法典，首次以成文法形式規定了欠缺行為能力人的監護與保護程序。該法案於1982年修改後增加了限製監護理念，即監護人的監護權以被監護人的有限意思為界限。20世紀90年代中期該法案又進行了新修訂，包括將監護和保護製度視為最後救助手段；再次強調“有限製的監護”理念，要求監護人或保護人在為欠缺行為能力人做決定之前盡可能與他們進行協商；對監護人采取重要監督措施等內容。另外，美國法律還規定了兩項重要監護製度：其一，成年人公共監護製度。該製度是由“法院指定專門的政府部門或承擔公共職責的實體機構來具體承擔監護人職責”②，監護人可從監護財產中取得一定報酬。隨著社會本位思想的指引，成年人監護製度社會化、公法化的趨勢明顯，到要求政府建立專門機構來負責公共監護製度的實施。其二，監護人培訓製度。作為成年監護的一項重要製度，美國監護人培訓製度包括上崗前培訓與在職培訓，並被賦予強製執行力，從培訓適用範圍到培訓內容，再到培訓費用等方麵均做出規範，旨在提高監護人整體素質，保障被監護人的權益實現。