美國宣布將移交ICANN管理權的動因與對我國的影響
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作者：陳俠 外交學院 張慧 郝曉偉
美國當地時間2014年3月14日，美國商務部下屬的國家電信和信息局（NTIA）公共事務辦公室發布聲明，宣布將放棄對互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）的主要管理權，並為相關職權移交設立了嚴格的前提條件，即移交給“多邊利益相關方”，不會接受“由政府或政府間機構主導的解決方案”，移交方案必須遵循保持互聯網開放性等原則。
由於ICANN負責全球互聯網域名係統、根服務器係統、IP地址資源的協調、管理與分配等職責，對其擁有管理權即意味著對“全球互聯網中樞”的控製。因此，此次相關管理權的轉移必將帶來國際互聯網治理格局的重大變革，也必將給我國的互聯網治理工作，乃至我網絡信息安全帶來重大影響。
一、移交：美宣布將放棄ICANN互聯網域名主要職權
NTIA在公開聲明中寫道：為支持並加強在互聯網政策製定及管理方麵的多邊利益相關者模式，美將向全球“多邊利益相關方”移交互聯網域名主要職能。作為第一步，NTIA已要求ICANN召集全球利益相關方草擬有關NTIA轉交目前在域名解析係統（DNS）相關職能方麵的建議書。這些相關方包括互聯網工程任務組（IETF）、國際互聯網架構理事會（IAB）、互聯網社會（ISOC）、區域互聯網注冊管理機構（RIRs）、頂級域名運營商、互聯網基礎設施服務提供商VeriSign以及其他全球利益相關方。NTIA還對ICANN製定相關移交計劃提出了以下四點原則：一是要支持並加強多邊利益主體模式；二是要確保互聯網DNS的安全性、穩定性和靈活性；三是要符合全球用戶和承擔ICANN互聯網地址資源分配具體職責的互聯網數字分配機構（IANA）合作夥伴的需求和期望；四是要保持互聯網的開放性。
對於美政府宣布的這一決定，NTIA在聲明中評價道：由於曆史原因，NTIA扮演著類似DNS“管家”的角色，相關職權的轉交，標誌著美政府在1997年製定的擬將DNS私有化的工作規劃進入了最後一個階段。美商務部負責信息通信事務的副部長勞倫斯·E·斯特克林（Lawrence E. Strickling）則評價稱：“這一轉型的時機符合時宜。我們期待ICANN能夠召集國際社會的利益相關方共同製訂出穩妥的移交計劃。”
二、動因：美移交ICANN管理權動機分析
美利用互聯網發源地的絕對優勢，長期掌控互聯網的核心技術和國際互聯網的生殺大權。ICANN即由美政府於1998年10月授權成立，專司互聯網根服務器管理。目前支撐互聯網運轉的根服務器共有13台，其中1台是設在美國的主根服務器，另有12台輔根服務器（其中9台設在美國，另外3台分別設在英國、瑞典和日本）。由此可見，美國互聯網技術霸權、資源霸權地位早已確立。另外，美國防部發布的《網絡空間行動戰略》明確將網絡空間列為與陸、海、空、太空並列的“行動領域”。據此，業界及國際輿論普遍質疑美政府此時做出的移交ICANN主要管理權的決定，認為美相關做法並不會動搖其在國際互聯網治理領域“實際掌控者”的地位。相反，通過該決定，美政府更是可以“以退為進”，轉移各方壓力以圖重新布局。
第一，在“棱鏡門”醜聞的巨大衝擊下，美在互聯網治理方麵實施的雙重標準昭然若揭，包括穀歌、臉譜網在內的美國眾多互聯網企業，以及國際輿論均對美監控醜聞表達強烈不滿和批評。中國社科院信息化研究中心秘書長薑奇平指出，“棱鏡”計劃曝光之後，美國深陷道德漩渦，為了擺脫監聽醜聞，美國不得不擱下互聯網管理權。在巨大的國際輿論和業界壓力下，美此時主動表態釋放ICANN管理權實質上是一種政治姿態，意在彌補“棱鏡門”醜聞對美一直展現的所謂“互聯網自由”形象帶來的損害，進而緩解國際社會在全球互聯網治理方麵對美施加的壓力，並扭轉當前不利的國際輿論。此外，承擔ICANN互聯網地址資源分配具體職責的互聯網數字分配機構（IANA）和美商務部的合約將於2015年9月30日到期，美此時宣布將移交ICANN主要管理職權的決定有“順勢做態”之意圖，借此以緩解國際壓力。
第二，美兩黨在參眾兩院作出了共同決定（參議院S.Con.Res.50號文件和眾議院H.Con.Res.127號文件），即重申支持互聯網多方共治模式，不接受由一個政府主導或者政府間國際組織替代NTIA角色的提議。鑒於美國互聯網霸權是建立在其長期的技術優勢之上，隻要美在未來ICANN的多方共治體係中占據優勢，或美國的公司在最終的“多邊利益相關方”模式中占據優勢，那麼它繼續主導國際互聯網的管理權也就順理成章。美有關轉交ICANN管理權的消息實質為“以退為進”，意圖以此換取更加隱蔽的互聯網主導權。另外，有關ICANN移交機構的選擇、確定，移交方案的討論、商定等都是難題，可能需要很長的時間，而在這一期間，美更是可以借機布局，再圖國際互聯網治理霸權。
第三，美在所謂放棄ICANN管理權上“留有餘地”。美雖然宣布將移交ICANN主要管理權，但這並不能真正觸動美國在域名、IP資源分配等方麵的強有效的控製，因為主根服務器放置在美國，而12個輔根服務器中也有9個在美國。此外，美國自2010年以來大力部署域名係統安全擴展（DNSEC），進一步加強對根域名服務器的控製：一是根區密鑰的更新需征得美商務部批準，美為根區控製權再加一把鎖；二是美國互聯網基礎設施服務提供商VeriSign在美政府授權管理A根之外，同時負責管理根區CA（Certificate Authority），控製能力增強；三是美政府也未承諾，將放棄美國國家航空航天局、國防部、陸軍研究實驗室對e、g、h三組地理域名服務器的實際管理。由此可見，美政府力量在國際互聯網治理中依然強勢。