第一節 研究問題及其背景
維護公民健康是國家的責任。國家具有為維護公民健康而保障公民普遍參與體育健身活動的責任。參加體育活動是每一個公民所應有的一項基本發展權利，人人享有健身活動的保障和服務是人的基本發展權利的實現。早在1948年12月10日，聯合國大會通過的《世界人權宣言》（以下簡稱為《宣言》）第二十二條就人的發展權利作了專門闡述：“每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障，並有權享受他的個人尊嚴和人格的自由發展所必需的經濟、社會和文化方麵各種權利的實現……。”《宣言》強調了每個人都有權享受自身發展所需要的經濟、社會和文化方麵各種權利。1978年11月21日，聯合國教科文組織大會第20次會議通過的《體育運動國際憲章》第一條指出：“參加體育運動是所有人的一項基本權利。每個人具有從事體育運動的基本權利，這是為充分發展其個性所必需的。通過體育運動發展身體、心智與道德力量的自由必須從教育體製和從社會生活的其他方麵加以保證。”作為重要國際文獻——《體育運動國際憲章》明確了“參加體育運動”是每個人的一項基本發展權利。
20世紀中後期，全球經濟保持持續快速發展，然而，隨之出現的環境汙染、能源短缺、健康危機等問題，使人們開始重新思考發展的終極目標究竟是什麼，在對以往的發展觀作了深刻的反思和反省後，開始認識到發展的核心不在於物，而在於人，發展的最終目的就是使人本身獲得全麵的發展，“在這種發展中，經濟隻是其中的一個手段。社會發展的目標是社會——人，是社會——人的需要。特別是社會的發展、國家的發展應當與人的體力和智力的發展相一致。人的潛力和創造力，乃是社會發展中的最大、最重要的資源，對人力資源的開發是社會發展的基本動力”【1】。正是由於社會發展是人類的發展，因而就不能局限於經濟增長這一內容，應包括經濟、文化、教育、科技和體育等相互關聯和相互補充的若幹方麵。隻有將這些方麵彙合起來，才能保證社會的正常發展。這種“人類生存戰略的變遷，將最大限度地推進經濟增長，轉而通過生活方式的變化而最大限度地保證生存和幸福”【2】。關注人的價值是新發展觀的一個顯著特點，即把“人”置於社會發展的中心位置，把社會發展的出發點和歸宿放在“人”上麵。“把人置於發展的中心”（聯合國社會發展世界最高級會議，哥本哈根，1995年）是人類發展觀向“發展目標的社會化”方向邁出的重要一步，即從傳統的“以物為本位”的發展轉向“以人為本位”的發展，而這種發展是“為一切人的發展和人的全麵發展”【3】。而人的全麵發展“是一個提高生存機會的過程，從總體上說，健康、長壽、接受良好教育和生活幸福美滿是人類發展的基本標誌”【4】。由此可見，社會發展層麵上“人本”的內涵是指以促進人的全麵發展為出發點和歸宿。促進人的個性的全麵發展，促進人的各種潛能的發揮，促進人的個性的豐滿，促進人的德、智、體、美全麵提高，這既是“持續”的目的，也是“協調”的目的。抓住了目的，就是觸及了社會發展本質。新發展觀的確立，使人們把更多的視線轉向了發展社會事業。國際大眾體育也正是在這種背景下呈快速發展之勢，許多國家為廣泛開展旨在普遍增強公民體質的大眾體育活動，相繼出台了促進本國大眾體育發展，改善公民參與體育活動的環境條件，保障國民普遍享有體育運動權利的政策法規。1990年5月在芝加哥召開的世界大眾體育健康與營養大會表明，已有近100個國家和地區製定和實施國民健身計劃，有計劃地係統地推進本國大眾體育的發展。
長期以來，我國黨和政府十分關心和重視廣大人民群眾的體質健康水平，把增強人民體質作為發展體育事業的根本目的任務，並作為國家意誌寫入《中華人民共和國憲法》，《憲法》第二十一條明確規定：“國家發展體育事業，開展群眾性的體育活動，增強人民體質”，從而使“發展體育運動、增強人民體質”成為我國體育事業法定的目的任務，在法律上確立了群眾體育的基礎地位和重要地位。《體育法》規定：“國家提倡公民參加社會體育活動，增進身心健康”也表明了國家對公民參與體育活動的態度，《體育法》還就政府在開展和保障公民參與體育健身活動中的職責做出了規定，即：“地方各級人民政府應當為公民參加社會體育活動創造必要的條件，支持、扶助群眾性體育活動的開展。”【5】實現普遍“增強人民體質”這一我國體育事業根本任務的基本途徑就是廣泛開展全民健身活動，對此，《體育法》也做出明確規定，即：“體育工作堅持以開展全民健身活動為基礎。”從法律上明確了全民健身活動在整個體育工作中，確立了全民健身事業在我國體育事業中的基礎地位和主體地位。需要說明的是，全民健身活動與全民健身事業雖高度相關，但卻是有區別的，不能混為一談，它們是相互聯係的兩個概念。全民健身從本質上講是全民性體育活動，或者說是人的有目的、有意識的身體運動。而全民健身事業，其內涵已超出活動範疇，既包括了全民健身活動，又包括管理、運作、承載這些活動的機構、製度、人員、組織、設施等，是兩者的總和，成為政府、社會為保障和服務全民健身活動而運作的一項事業。國家發展全民健身事業正是“國家發展體育事業”（《中華人民共和國憲法》）的具體體現，這既表明發展全民健身事業是國家意誌——人民意誌的體現，又表明發展全民健身事業是國家的責任。全民健身事業對於增強人民體質、完善生活方式、提高生活質量、促進人的全麵發展；對於增進民族團結、促進社會穩定、推動社會進步；對於增加體育消費、培育體育市場、擴大體育消費、促進經濟發展都有重要的作用。國務院1995年6月20日頒布實施的《全民健身計劃綱要》（以下簡稱《綱要》）就是實現國家發展全民健身事業責任的一項重大舉措，《綱要》旨在廣泛開展全民健身活動，創造更多更好的體育環境和條件，使更多的群眾參與全民健身活動，從而實現國民體質的普遍增強。《體育法》對《綱要》的法律地位也給予了明確，即：“國家推行全民健身計劃，實施體育鍛煉標準，進行體質監測”。《綱要》不僅是一項國家領導、社會支持、全民參與的體育健身計劃，而且也是與實現全麵小康社會目標相配套的社會係統工程。《綱要》的基本精神體現在：以人為本，一切從人民的利益出發，滿足人民群眾日益增長的體育需求，是實施《綱要》和開展全民健身工作的出發點和落腳點；動員和引導廣大人民群眾積極參加體育活動，普遍增強人民體質是實施《綱要》和開展全民健身工作的核心和主題；統籌全社會體育資源，探索和創新新的曆史條件下全民健身管理體製與運行機製是實施《綱要》和開展全民健身工作的一條主線；加快發展全民健身事業，逐步建成具有中國特色的全民健身體係是實施《綱要》和開展全民健身工作的突出特色。實施《綱要》的重大意義主要體現為以下幾點：一是《綱要》的頒布實施，充分反映了黨和國家全心全意為人民服務的根本宗旨，集中表達了全國各族人民增強體質、提高生活質量的共同願望，全麵體現了黨和國家發展體育事業的一貫方針；二是通過實施《綱要》，努力實現體育與國民經濟和社會事業的協調發展，全麵提高中華民族的體質和健康水平【6】；三是通過實施《綱要》，逐步改善群眾性體育活動條件，為廣大人民群眾提供必要的體育設施和體育服務【7】；四是通過實施《綱要》，適應各方麵的體育需求，保障廣大人民群眾享有基本的體育服務【8】，使全民族的健康素質明顯提高【9】。
《綱要》提出到2010年的奮鬥目標是：“努力實現體育與國民經濟和社會事業的協調發展，全麵提高中華民族的體質與健康水平，基本建成具有中國特色的全民健身體係【10】”。《綱要》作為一個龐大的社會係統工程，要實現“體育與國民經濟和社會事業的協調發展，全麵提高中華民族的體質與健康水平”的目標任務，需要統籌規劃，係統推進，因為《綱要》不僅是我國經濟建設和社會發展這一龐大係統的有機組成部分，而且其自身也由多個子係統組成：目標係統、對象係統、對策係統、實施係統等。從全民健身的實際出發，實施《綱要》需要有一個強有力的保障全民健身的社會管理和公共服務的支撐服務係統，為此，《綱要》提出了構建具有中國特色全民健身體係的目標。全民健身體係旨在使《綱要》提出的“全麵提高中華民族的體質與健康水平”目標具體化、現實化，它是一個能夠使廣大人民群眾廣泛參與體育健身活動，國民體質得到普遍增強的保障係統；是一個能夠為廣大人民群眾提供良好的體育健身環境和條件，滿足廣大人民群眾基本體育健身需求的服務係統，其實質是它的保障性、服務性和整體性【11】。可見，全民健身體係是實現“全麵提高中華民族的體質與健康水平”目標任務的基礎，如果基礎不堅實，必將影響目標的實現。正是由於全民健身體係所具有的這種重要性，所以《綱要》把“全麵提高中華民族的體質與健康水平”與“構建全民健身體係”並列為奮鬥目標，從而明確了“全麵提高中華民族的體質與健康水平”與“構建全民健身體係”的邏輯關係，並且把基本建成“具有中國特色的全民健身體係”確定為實施《綱要》最終的奮鬥目標。毫無疑問，《綱要》所提出的建設有中國特色的全民健身體係的奮鬥目標，是在總結我國體育事業發展與改革經驗的基礎上，從我國國情出發，提出的發展我國全民健身事業的必由之路。構建全民健身體係作為一項係統工程，《綱要》提出用15年時間（1995～2010），“到2000年初步建立起具有中國特色的全民健身體係的基本框架”【12】，到2010年“基本建成具有中國特色的全民健身體係”。黨的“十六大”則將“全民健身體係“與“現代國民教育體係、科技和文化創新體係、醫療衛生體係”並列為全麵建設小康社會的目標，在2010年“基本建成具有中國特色的全民健身體係”的基礎上，再經過十年的努力，到2020年“形成比較完善的全民健身體係”。從“到2000年初步建立起具有中國特色的全民健身體係的基本框架”【13】，到2010年“基本建成具有中國特色的全民健身體係”，再到2020年“形成比較完善的全民健身體係”。一方麵，這充分反映了我們黨在追求社會發展目標時所遵循的一條執政為民、以人為本的軌跡，從以物質概念為主的“四個現代化”，到今天把提高公民素質包括在內的、越來越具體的小康社會目標，這表明了作為執政黨的中國共產黨，對社會發展的認識提高到了一個新境界。另一方麵，用四分之一世紀構建這樣規模宏大的，覆蓋960萬平方公裏的，惠及13億人口的國民健身體係，這不僅在我國是前所未有的，而且在世界大眾體育發展史上也是史無前例的，其重大意義是無以言表的。
“保障廣大人民群眾享有基本的體育服務【14】”是中央8號文件對構建中國特色全民健身體係提出的基本要求，“十六大”則把全民健身體係納入全麵小康社會的目標，這是自“十二大”使用“小康”概念以來，黨的重大文獻首次將“全民健身體係”納入小康社會建設目標，是繼中央8號文件提出“大力推進全民健身計劃，構建多元化體育服務體係〔4〕”後，黨中央又一次從實現新世紀我國經濟、社會發展的戰略目標和實現中華民族的偉大複興的高度肯定了體育在經濟社會發展中的地位和作用。如果說中央8號文件提出要把中國特色全民健身體係建設成為一個麵向全體國民、重點突出、能夠適應不同區域、不同人群的不同需求的多元化的體育服務體係。“十六大”則把全民健身體係進一步具體為全麵建設小康社會的目標，使之成為全麵建設小康社會不可或缺的組成部分，成為能夠量化評價的中國特色的社會發展指標。“全麵小康社會多元化全民健身服務體係”應當“是一個由影響和製約全民參與體育健身活動、普遍增強國民體質諸要素構成的服務性、保障性和自適應性的整體”（《2001—2010年中國體育發展戰略研究》）。“構建起麵向大眾的多元的體育服務體係”（《2001—2010年體育改革與發展綱要》）是體育工作樹立和落實科學發展觀的實際步驟，是把“十六大”精神貫徹到體育領域的一個重要思想成果和富有概括力的追求目標，標誌著我國群眾體育事業在實現全麵、協調、可持續發展進程取得了重要進展。科學地分析，我們正在構建的全麵小康社會多元化全民健身服務體係是一個複雜開放的巨係統，其複雜性體現在兩個方麵，一方麵體現在體係本身構成的複雜性上；另一方麵體現在體係建構基礎的複雜性上，基礎構成具有多重性與交織性特點，既有係統外的也有係統內的，係統外，如處於社會主義初級階段，經濟水平不高，城鄉之間及區域之間發展差異大；係統內，如組織不健全、場地設施不足等。係統性亦體現在兩個方麵，一方麵體育服務體係構成涉及多方麵，各個方麵相互作用製約並具有高度關聯性；另一方麵全民健身服務體係又具有不間斷性和持續性的動態發展特征。正是多元化全民健身服務體係的這種複雜性和係統性，對建構基礎提出了很高要求，這裏所講的基礎應包括經濟社會發展水平、體製與運行機製、全民健身基礎保障條件等。作為起點和根本，基礎既影響體係的穩定性，也影響體係的基本功能，既影響體係的全麵性，也影響體係的可持續性。客觀性是科學態度的具體體現，理性是確保客觀性的基本前提，理性的認識建構多元化全民健身服務體係的重要性，對於加快群眾體育發展具有重要意義。對上述問題的研究，帶有應用上的直接性、緊迫性，可為構建全麵小康社會多元化全民健身服務體係提供重要的理論依據。
毫無疑問，無論是從對經濟社會發展產生的影響來看，還是從實現體育工作的根本任務來看，構建全民健身體係已成為新時期體育工作的重要任務。《綱要》頒布十年來，為推進全民健身體係的建設工作，國家、地方及全社會都給予了高度重視，黨和政府製定並施行了一係列相關法規文件以保障“全民健身體係”的構建。
從國家層麵來看，黨中央、國務院、全國人大及行業主管部門製訂和實施了一係列專門政策法規以保障和推進構建全民健身體係。全國人大通過並施行了《中華人民共和國體育法》，中共中央、國務院頒發了《關於進一步加強和改進新時期體育工作的意見》，國務院頒發了《公共文化體育設施條例》，國家體育總局頒布了《2001—2010年體育改革與發展綱要》、《全民健身計劃綱要》第一期工程（1995～2000年）規劃、《全民健身計劃綱要》第二期工程（2001—2010年）規劃、《全民健身計劃綱要》第二期工程第一階段（2001—2005年）實施計劃、《社會體育指導員技術等級製度》、《國民體質測定標準》、《關於加強體育彩票公益金援建項目監督管理的意見》、《關於加強全民健身路徑工程安全管理的意見》等等。
從地方層麵來看，《綱要》頒布以來，各級地方黨委、政府都把實施《綱要》，構建“全民健身體係”作為工作職責，納入地方經濟社會發展規劃，許多地方還通過法規文件的形式確定下來。如《上海市人民政府關於印發上海市建設健康城市三年行動計劃（2003年-2005年）的通知》提出：“構建以運動設施、團隊組織、體質監測和信息谘詢為主要內容的全民健身服務保障體係。”《中共南京市委關於構建和諧南京的意見》提出：“廣泛開展全民健身運動，努力建設親民便民利民的全民健身體係。”《中共北京市委北京市人民政府關於加強新時期體育工作建設國際化體育中心城市的意見》提出：“努力構建涵蓋健身組織、健身設施、健身指導、宣傳教育、競賽活動、體質測定六項內容的體育服務體係，做到管理有序、服務有方、保障有力。”江蘇省關於印發《江蘇省實施城鄉全民健身服務體係“八個一工程”意見（試行）》的通知提出：“努力構建具有江蘇特色的全民健身服務體係。”《廣東省建設文化大省規劃綱要（2003～2010年）》提出：“發展體育服務體係，推進全民健身計劃。”2005年8月4日召開的浙江省委十一屆八次全體會議做出的重大戰略決策——加快建設文化大省，決策中提出：“實施‘小康健身工程’，構建和完善全民健身服務體係。”《中共安徽省委安徽省人民政府關於加快新時期體育發展的意見》提出：“努力構建麵向大眾的全民健身體係。”《中共山東省委山東省人民政府關於貫徹中發〔2002〕8號文件精神進一步加強和改進新時期體育工作的意見》提出：“把增強人民體質作為體育工作的根本任務，努力構建多元化體育服務體係。”等等。同時有些省市已經把“體係”的構建納入了剛剛出台的“十一五規劃”當中，《天津市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》指出：“未來五年，天津將落實全民健身計劃，建立健全全民健身服務體係。”《遼寧省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出：“加快完善全民健身服務體係。”這些法規文件同樣凸顯了構建“體係”的重要性。如果“體係”不能按期保質地構建起來，將會影響全麵小康社會目標的實現進程；影響到文化大省、和諧城市、健康城市和國際化體育中心城市的建設；影響到各省市“十一五規劃”的完成……