電力體製改革的成功標準與動力
能源商學院
作者：張樹偉
理想的方向，一個普遍的價值標準可以是能夠擴大社會總福利，並促進福利分配更加公平。
《關於進一步深化電力體製改革的若幹意見》（中發
9號文）全文終於公布。它明確了電力體製改革的總體思路與若幹原則，對電力發展涉及到的方方麵麵（不限於體製改革，而包括很多糾正市場失靈的激勵、限製政策措施，以及過渡時期的臨時性政策安排）提出了主要任務清單。這一客觀上將指導未來若幹年電力體係改革方向的“頂層設計”文件已經沒有了懸念。關於改革如何從設計走向操作層麵，包括確定各項改革任務的細則、時間表與工作組，對關鍵的問題、難點與衝突進行研究論證，相信假以時日也將逐漸明確。 9號文無疑將成為中國未來若幹年電力改革的綱領性文件，發揮政府“拉動”的作用。而另一方麵，從電力行業、公眾與社會參與的角度，如何能夠通過自身的影響力與參與，形成電力改革自底向上的“推動”力，使得電力改革朝向理想的方向能夠不斷前進，是一個有意義的問題。理想的方向，一個普遍的價值標準可以是能夠擴大社會總福利，並促進福利分配更加公平。本文即以此價值標準為基本方向，探討並建議設立電力改革成功的簡單綜合性指標——電價水平，並結合國際背景——德國與法國的電力改革曆程，分析電力改革取得成功的潛在推動力與關鍵。 衡量電改成功與否的標準——設定盯住美國電價水平的目標 設定改革成功與否的標準無疑是評判改革成功與否的前提。如果這一標準理論上可以實現並且具有合理性，又足夠直觀明了，可測量、可核實、可驗證，為政府與普通大眾能夠理解，將可以有效地形成改革預期，成為政府與社會增強改革意願、推動改革的動力與抓手。筆者的建議是，將若幹年後的總體電價水平作為改革成功與否的指標。 我國電力改革的成功標準，應該可以設定為稅前上網電價平均低於美國5%-10%左右，終端稅前電價水平始終低於美國10%-20%左右。這意味著，我國的稅後電價水平，基本要跟美國持平，而不是現在的高出10%，甚至更多。從目前我國的電價水平來看，大體總體上終端電價要實現下調5分-2毛錢的目標。 這一成功標準具有可實現性。這可以從投入產出比較得出。美國目前其總體不含稅電價水平，是我國的大概70%-90%。投入的一次能源成本（價格）無疑美國更低，但是國際貿易的存在、航運費用的低廉，以及我國豐富的煤炭儲量，使得這一差別從目前看仍舊有限，也具有可縮小的空間。但是其他投入，我國無疑有不同程度的成本優勢。火電機組的投資成本僅相當於美國的50%-70%（對於一個高效燃煤機組，這一成本基本要在發電價格中占40%-50%，特別是在能源價格較低的當下），其他的基礎投入，比如勞動力、水資源等成本也低（占終端價格的5%-10%）。基於投入要素的價格水平，這是完全可以做到的。 這一標準具有合理性。無論是石油還是天然氣，都日益成為全球市場。而煤炭的運輸價值較低，即使價格不直接掛鉤，也存著彼此之間的間接影響與聯動。國際國內的煤炭市場在過去的4、5年間都經曆了巨變。從2010年末到2013年底，國際煤炭價格已經跌去1/3，美國標普煤炭行業利潤指數，已經大幅低於整體市場水平。便宜的北美煤炭首先來到了地理位置接近的歐洲，在碳市場價格很低的情況下，占據了比之前更多的市場份額。原來為數不多的供應歐洲市場的南非煤炭等開始尋找亞太市場，特別是印度。相比之下，國內以及周邊的煤炭市場的變化稍有遲滯，到2011年底達到價格的高峰，秦皇島港口動力煤在850元/噸左右，而印尼的出口煤炭價格也同期達到高峰。之後開始一路下跌，到2013年底也跌去有1/3有餘。不同地區的聯動日益明顯。 這一標準直觀容易理解，並且可作為我國競爭力的一大指標。由於過去幾年，美國電價的不斷走低（特別是大工業電價），對電價差別引發的競爭力問題格外關注。2013年，歐盟委員會專門就電價高昂帶給競爭力的影響做了專門研究，對不同地區的電價進行了彙總比較。其測量結果顯示，2012年，歐盟的中等工業用戶（這類用戶通常是豁免或者返還增值稅的），在獲得電價優惠之前，可能要比中國多支出20%，比美國多支出一倍，比日本少支出20%。 我國未來也需要對電價與競爭力的關係進行持續關注與研究。如果我國需要基於資源稟賦特點維持較高的能源價格，那麼稅負的程度也必須考慮麵臨國際競爭部門的競爭力問題，不能過多過濫。 這一標準可作為政府發現問題、解決問題的抓手。從操作層麵講，美國的電價水平，各種稅負比例較低，市場發達流動性強，各種實時與不同時間尺度的數據很容易獲得，是一個很好的參考指標。一般國際上將美國的終端價格水平，作為其他國家能源價格存在補貼或者重稅的參考基準。基於這個指標及其內部的構成結構（發電、輸電、配電、租金），可以理解我國電力行業複雜的投入產出問題，便於政府發現在改革中的問題，並尋找“靶點”與解決方案。 這裏需要強調三點。第一，這裏的稅前價格水平，是通過價格形成機製形成的電價水平，一定程度與時間內上可以反映電力行業的結構特征與效率特征。而稅後的電價水平，取決於稅負與各種基金的大小，這反映了政府對電力行業與消費的課稅程度（比如增值稅與消費稅）與各種政策目標，比如支持可再生能源、補貼最貧困人口與落後地區普遍服務、限製高耗能發展等。而這些政策措施，不同國家的差別相當之大，不具有時空穩定性。稅後電價的比較很難有關於電力行業發展的任何含義。 第二，這裏的電價水平，指的是總體的電價水平，不涉及不同用電部門價格的結構問題，可以理解為各用電部門價格以消費量為權重的加權平均。這是一個反映電力行業整體狀況的指標。過去在我國，人們習慣上將民用電與工商業用電分開討論。在交叉補貼大範圍與大強度存在的背景下，這一分開的討論很難有任何整體性的含義。 第三，這裏的電價水平，指的是一段時間的長期平均水平，比如以年為周期。電力需要隨時平衡，不能經濟儲存的特點，意味著不同時間的電力價值是不同的。這一點是電力相比油氣與煤炭的價格體係最大的不同之處。因此，電價可以靈活的變動，以反映供需的隨時變化與特點，是體製改革追求的一大目標之一。 總之，基於目前稅前電價“虛高”的現狀，電力體製改革必須有效地降低稅前電價，否則改革就難言成功。至於這一有效的電價降低，能否傳導到終端用戶，是不是要增加稅負比例，那是額外的政策手段有無的問題，取決於決策者對可貿易部門的競爭力、能源安全與環境汙染治理水平甚至財政收入平衡等問題的綜合權衡，已經超出了所謂“電力體製改革”的範疇。在這個問題的討論上，如筆者之前文章所提及的，對於電價機製與手段的顯性區分，是一個必要的前提。 電力改革的動力——國際經驗 上世紀90年代，主要發達國家、轉型國家陸續開展了放鬆管製的電力體製改革。改革的動力各異，英美以提高電力行業的績效為目標，而轉型與拉美國家主要在於通過出售國有資產，減輕債務負擔。而德國與法國作為主要的發達經濟體，其改革迫切性，從其國內情況來看，並不非常迫切，改革意願有限。但是到今天，德國已經充分地實現了高度開放競爭的電力組織體係，而法國的改革步子相比就小多了，幾乎還是法國電力公司（EDF）一家獨大的局麵。 分析德國電力改革的過程，會發現一個很有意思的現象，那就是其電力改革發端之處，並沒有獲得大部分群體的支持。聯邦政府層麵，很難看到電力改革的好處，還要擔心變革帶來的產業與社會穩定問題；地方政府更是垂直一體化公司的主要股東，從這些企業每年可以獲得大量的收入與分紅；公眾擔心電力供應的穩定性；電力行業是一個資本密集、福利待遇很好的傳統行業，更是抗拒任何變化。但是，以開放電網、輸配分開、售電放開為特征的深度改革還是堅決的推進了。這其中，從事後的回顧看，主要是兩大驅動因素—— 歐盟統一市場建設，開放各國市場的要求。歐盟從1993年開始推動統一市場建設，其中開放競爭是統一市場建設的核心特征。1996年歐盟通過了《電力內部大市場指令》，要求其各成員國對電力行業進行改革，使各成員國的國內電力市場在歐盟範圍實現開放。德國作為歐盟成員國，1998年出台了新的《能源經濟法》，開放了電網接入權。 德國主要電力用戶對電力成本降低的強烈訴求。在當時，如果德國市場沒有改善，很多用電大企業傾向於直接接入法國電網（法國核電為主，在當時電價比德國低。當然，