宏觀經濟
作者：張瑋
摘要： 特殊社會經濟背景下產生的中國戶籍製度具有利益分配這一異化功能，由此也導致了戶籍製度改革的核心內容隻能是戶口利益的均等化。改革涉及多方利益和多方行為，地方政府是改革的主要執行者。地區之間公共服務供給水平存在巨大落差的現狀以及現有的政績觀使得地方政府傾向於以戶籍改革刺激經濟發展，因此，地方政府的改革選擇往往呈現出過分注重發展和淡化民生的傾向。
關鍵詞：戶籍製度 利益分配 戶口利益主體 地方政府
當代中國戶籍製度自建立之初，就有其特殊之處。就內容而言，中國戶籍製度不僅包括人口信息登記與管理製度，還與糧油供應、勞動就業、社會福利、教育、住房等具體社會管理製度緊密結合在一起。就功能而言，它遠遠超出了“提供基本的人口數據資料”和“為公民個人行使民事權利提供相應證明”的基本價值，還承擔資源配置和利益分配等強大的附加功能。
戶籍製度改革的困難就在於戶籍與諸多利益的捆綁，那麼，戶籍為什麼不能與這些利益完全脫鉤，它麵臨的障礙根源是什麼？地方實施改革的阻力來自哪裏？戶籍改革過程涉及哪些利益調整和協調？作為戶籍製度改革的主要執行者，地方政府是如何做出改革決策的，又呈現怎樣的傾向？
本文試圖以戶籍製度的利益分配機製為切入點，去了解改革麵臨的根源障礙，並以地方改革為例，找出改革過程中地方政府麵臨的利益因素製約和阻力，從而解答地方政府的戶籍製度改革選擇。
一、戶籍製度利益分配機製的形成及改革走向
從起源上看，當代中國戶籍製度產生於傳統發展戰略及與之相適應的一係列製度安排。新中國工業化趕超戰略的實施，必然要求農業支持工業、農村支持城市，這一城市偏向策略又必需相應的社會管理製度來保障，戶籍製度由此產生。它將中國公民劃分為農業戶口和非農業戶口兩大類，並依據戶口類型和籍地建立和實行不同的資源分配政策和福利體係。同時，根據戶口轄地管理原則，對人口的遷徙與選擇自由實行嚴格的行政控製，使得不同戶籍身份間相互轉換和自主遷徙遇到各種條件的障礙。
勞動力自由流動權利的喪失，使得1958年以來的中國戶籍製度演變成為了城鄉居民之間的一種利益分配機製。一方麵，城市戶口被賦予了更多的利益；另一方麵，城市戶口的獲得被嚴格限製，除了新生嬰兒可以隨母落戶城市，外來人口隻有通過政府製定的嚴格準遷製度才能獲得城市戶口。
因此，現有的戶籍製度改革，要麼是調整城市戶口偏向的城鄉利益分配格局，逐步實現城鄉戶口利益均等化，要麼是逐步放開戶口遷移限製，最終實現遷移自由化。從內在邏輯來看，戶口遷移限製是對城鄉差別的戶口利益狀況的客觀維護，戶口利益均等化才是戶籍製度改革的核心內容，當城鄉戶口利益均等化目標得以實現，人口的自由流動和遷徙便水到渠成。（見下圖）
二、戶籍製度改革麵臨的障礙根源
我國戶籍製度改革麵臨的障礙根源是城鄉之間、不同行政區域內的居民在公共產品方麵的非均等化享受。不僅在城鄉之間，地區之間戶籍居民可享有的公共產品數量和質量也相差迥異，大城市或經濟發達地區的中小城市往往比其他地區能提供更優質的公共產品。
通過人口遷移限製，維持現有的城鄉之間的戶口利益差別格局具有一定的現實合理性。因為如果任由人們自由遷移並且完全根據屬地原則確定社會公共產品的分配，那麼外來人口向城市的大量湧入，必然會激化城市人口數量和社會公共產品供給之間的矛盾。
這也正是絕大多數城市，尤其是大中城市，依然對外來人口實行戶籍分隔政策的根源。對於大城市而言，麵對可能蜂擁而入的外來人口，如果城市的福利保障體係和公共設施完全開放，必將在短期內對城市本身的相關支出產生巨大壓力。因此，在公共服務均等化目標實現之前，盲目放開城市戶口遷入限製，必將帶來更大的社會問題。由此不難看出，戶籍製度改革的根源障礙主要是公共產品供給的城鄉與區域性差異。
戶籍製度改革的阻力則是政府的部門利益，主要體現在政府財政收支矛盾、地方政府方麵的矛盾、城鄉居民之間的利益矛盾等方麵。但歸根結底，戶籍製度的全麵開放，有賴於城鄉戶口差別、地區戶口差別的不斷縮小。隻有這兩個差別小到了一定程度，大城市戶口之上已沒有太多可供追求的預期利益，戶籍開放才能最終實現。而這個“縮小”，隻能靠“補低就高”，不是靠“削高就低”。因此，戶籍製度改革需要整體性的方案和多個政府部門之間的協調合作，僅靠一個城市的力量是不可能實現的。
三、戶籍製度改革相關的利益主體
在戶籍製度改革的背後存在著不同的利益主體，主要包括城市政府、城市居民和外來人口。城市政府是戶籍製度改革的主要執行者，但其實施戶籍製度改革的傾向是複雜的。其一，地方政府鼓勵勞動力流入，尤其是投資者、納稅大戶、人才的流入，這對於城市經濟的發展是有利的。其二，戶籍人口的養老、醫療、教育等公共服務由地方政府提供，使地方政府具有了限製戶口遷入的“本能”，挫傷了地方政府實施戶籍製度改革的積極性。