十個一號文件與農村基本經營製度穩定
名家觀察
作者：劉同山 孔祥智
自2004年起，黨中央審時度勢，連續十個一號文件鎖定三農。在這些文件中，中央在強調發揮當前農村基本經營製度優越性的同時，要求通過農村綜合改革、土地承包經營權流轉、農村土地製度完善、社會化服務組織和新型農業生產經營主體培育等方式，積極解決家庭承包經營存在的生產規模小、農業綜合生產力低等缺陷，推動我國的農業現代化快速發展。具體來看，十個一個文件對農村基本經營製度的關注主要分為以下四個方麵：
一、 穩定農村基本經營製度，保障農業農村發展
我國當前的農村基本經營製度始於20世紀80年代初期的“包產到戶”，脫胎於農民的社會實踐。1999年《憲法》的第八條第一款明確規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體製”。以家庭聯產承包為基礎、統分結合的雙層經營體製作為我國的農村基本經營製度，“是在黨的領導下中國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展”，30多年來一直是黨的農村政策基石。但是，工業化、城鎮化的快速推進，農村經濟社會的快速發展，讓我國農村基本經營製度的一些缺陷開始顯露出來，農戶分散經營、土地細碎化等導致農民增收、農業增效的難度加大（孔祥智，2010）。如何在穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體製的前提下，加快農業農村發展，新時期以來受到中央的持續關注。
在2004年和2005年一號文件中，雖然中央沒有直接做出關於完善農村基本經營製度的部署，但完善農村扶持政策、加快農村改革，促進農民增收、提高農業綜合生產能力、保證農民土地承包權益，都是穩定和完善基本經營製度的重要措施。為了給新農村建設提供長期穩定的製度保障，2006年一號文件明確提出，必須堅持農村基本經營製度，尊重農民的主體地位，不斷創新農村體製機製，並且要穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體製。針對農村土地流轉和征地中出現的一些問題，2007年一號文件再次提出堅持農村基本經營製度。不過，與2006年一樣，這次的一號文件提及農村基本經營製度，更多是為了深化和統籌推進農村改革，基本經營製度本身尚不是政策關注的焦點。2008年，一號文件把“穩定完善農村基本經營製度和深化農村改革”作為七主題之一，強調以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體製是農村改革最重要的製度性成果，是憲法規定的農村基本經營製度，必須毫不動搖地長期堅持，並在實踐中加以完善。2008年黨十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》再一次強調了要穩定和完善農村基本經營製度，指出，“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體製，是適應社會主義市場經濟體製、符合農業生產特點的農村基本經營製度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關係要保持穩定並長久不變”。2009年的一號文件再次把穩定完善農村基本經營製度單獨作為一個重要主題，從多方麵就如何穩定和完善進行了部署。2010年一號文件將穩定和完善農村基本經營製度作為“協調推進城鄉改革，增強農業農村發展活力”的一個重要舉措，進行了詳細安排。雖然2011年一號文件關注的是農田水利，沒有涉及農村基本經營製度，但毫無疑問，強化農田水利基礎設施建設，是中央從國家層麵應對當前基本經營製度導致“統的不夠”做出的安排。2012年，中央就農村土地政策做出了具體部署，以通過土地製度改革穩定農村基本經營製度。2013年一號文件進一步提高了農村基本經營製度的地位，指出“充分發揮農村基本經營製度的優越性，是實現保供增收惠民生、改革創新添活力的有效途徑”。
二、 推動農村土地製度完善，維護農民土地承包權益
土地是農業最基本的生產要素，又是農民最基本的生活保障。農村土地製度，作為農村基本經營製度的核心，事關農業生產發展、農村社會穩定和農民群眾利益，一直受到中央的高度關注（鄭立新，2008）。1982年《憲法》第10條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有”。這部憲法首次以法律的形式，明確了農村土地的集體所有。黨的十六屆三中全會指出，“土地家庭承包經營是農村基本經營製度的核心”。完善雙層經營體製和農村土地製度，關鍵是要穩定完善土地承包關係。新時期以來，中央進一步穩定農村土地承包關係，並從多個方麵完善了農村土地製度，充分維護農民的土地承包經營權益。
2004年，針對農村土地征用導致農民上訪事件多發，中央一號文件提出加快土地征用製度改革。2005年中央一號文件從嚴格保護耕地和認真落實農村土地承包政策兩個方麵做了重點安排。為了提高糧食產量，2006年中央一號文件提出堅決落實最嚴格的耕地保護製度，切實保護基本農田、保護農民的土地承包經營權。因應農村征地和土地流轉中出現的新情況，2007年一號文件繼2004年之後，再次提出在穩定土地承包關係的基礎上加快征地製度改革。2008年和2009年中央一號文件對土地問題著墨最多，對農村土地涉及的多個方麵都進行了詳細部署。2008年一號文件對土地製度的關注主要包括以下幾點：穩定農村土地承包關係，認真開展延包後續完善工作，確保農村土地承包經營權證到戶；加強農村土地承包規範管理，加快建立土地承包經營權登記製度，繼續推進農村土地承包糾紛仲裁試點；嚴格執行土地承包期內不得調整、收回農戶承包地的法律規定；推進征地製度改革試點，建立征地糾紛調處裁決機製，切實保障農民土地權益等。2009年一號文件結合2008年黨的十七屆三中全會關於“現有土地承包關係要保持長久不變”的要求，從三個方麵強調了農村土地製度：一是穩定農村土地承包關係。抓緊修訂、完善相關法律法規和政策，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，保持現有土地承包關係穩定並長久不變；二是實行最嚴格的耕地保護製度和最嚴格的節約用地製度。這是中央針對農村“空心村”問題和城鄉建設用地總規模擴大過快做出的重大舉措；三是全麵推進集體林權製度改革。用5年左右時間基本完成明晰產權、承包到戶的集體林權製度改革任務，推動林地、林木流轉製度建設，完善林木采伐管理製度。2010年，一號文件對農村土地承包和農村集體土地所有權做出了具體安排，要求全麵落實承包地塊、麵積、合同、證書“四到戶”，擴大農村土地承包經營權登記試點範圍，同時要求有序推進農村土地管理製度改革，力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。為了讓法律跟上實踐的要求，中央首次在一號文件中提出加快修改《土地管理法》。2012年，除了再次強調保持土地承包關係穩定並長久不變之外，中央一號文件還提出引導土地經營權流轉，加快推進農村地籍調查，在年內完成農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作，並再次要求加快修改《土地管理法》，完善農村集體土地征收有關條款，健全嚴格規範的農村土地管理製度。2013年，中央對農村土地問題有了新的重要安排，提出全麵開展農村土地確權登記頒證工作，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證，並再一次提出加快修訂《土地管理法》，要求抓緊研究現有土地承包關係保持穩定並長久不變的具體實現形式，完善相關法律製度，探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地（林地、草原）準入和監管製度，盡快出台農民集體所有土地征收補償條例。