我國礦山地質環境治理恢複保證金製度評估研究
理論探索
作者：孫貴尚 李建中
【摘要】 自2002年開始，國土資源部已經就出台礦山地質環境治理恢複保證金製度開始了預研。隨著國家一係列文件及法律法規的發布實施，2009年5月1日保證金製度正式實施。由於各省經濟發展水平及理解不統一，各地保證金製度也不統一。經評估後顯示：保證金製度法律效力較低，給實際操作帶來一定困難；大部分省（區、市）規定的保證金繳存標準過低；部分地區礦山企業保證金繳存率較低。建議國家出台相關法律，將保證金製度法律效力提升；同時建議保證金繳存按照一礦一評的原則進行，保證標準的可行性。
【關鍵詞】 製度 評估 研究 我國
一、保證金製度研究與出台情況
《國務院關於全麵整頓和規範礦產資源開發秩序的通知》（國發〔2005〕28號）明確規定“財政部、國土資源部等部門應盡快製訂礦山生態環境恢複的經濟政策，積極推進礦山生態環境恢複保證金製度等生態環境恢複補償機製”。財政部、國土資源部、原國家環保總局《關於逐步建立礦山環境治理和生態恢複責任機製的指導意見》（財建〔2006〕215號）明確要求要求各省（區、市）建立礦山地質環境治理恢複保證金製度，落實企業治理責任。《礦山地質環境保護規定》（國土資源部令第44號）明確規定采礦權人應當依照國家有關規定，繳存礦山地質環境治理恢複保證金。上述一係列文件、規章對建立和完善我國礦山地質環境治理恢複保證金製度進行了明確規定。目前保證金製度已成為推動企業履行礦山地質環境保護與治理恢複義務的重要抓手。
事實上，自2002年開始，中國國土資源經濟研究院相關研究人員就已經開展了保證金製度的係列問題研究。《礦山環境管理需要保證金製度》提出了建立保證金製度的必要性，依據及原則等（孫貴尚，2003年）；《我國礦山環境恢複治理投資機製研究》分析建立了什麼樣的投資機製解決曆史遺留的礦山環境問題，針對新建礦山在未來環境恢複治理的投資問題，建議建立保證金製度，並對保證金的收取標準、收取方式、如何返還等提出了具體的建議（白雪華，2003）；《礦山環境恢複治理保證金製度研究》提出了我國礦山環境恢複治理保證金製度的框架，深入探討了建立保證金製度的依據和原則，針對保證金製度建立過程中可能遇到的問題提出了具體的對策建議（內部研究報告，2005）；《我國礦山環境恢複治理保證金製度體係構成研究》提出要研究製定我國保證金製度標準和管理辦法（孫貴尚，2009）等等，這些研究為該項政策的出台提供了堅實的理論基礎。
二、運行成效
國土資源部大力推進全國礦山地質環境治理恢複保證金製度建設。全國31個省（區、市）相繼出台了礦山地質環境治理恢複保證金管理辦法，開展了利用保證金督促與約束礦山企業進行礦山地質環境保護與治理恢複的各項工作。各地在保證金製度實施過程中，有效采取保證金繳存與采礦權審批、年檢掛鉤，與礦山地質環境治理恢複方案掛鉤等方法，使得保證金繳存工作總體上順利推進。全國應繳保證金礦山數量為88592個（應繳存保金證993億元），已繳存保證金礦山數量為71726個（已繳存保證金612億元），已繳存保證金的礦山數量占應繳礦山數量的80%。繳存率達到100%的省份有北京、天津、吉林、山東、貴州5省（市）。
1、各省（區、市）形成了各具特色的保證金繳存管理體製
保證金繳存管理體製呈現出三種模式，即：國土資源部門單獨收存管理、國土資源部門與財政部門分工管理和國土資源部門與財政部門共同收存管理三種模式。
（1）國土資源行政主管部門單獨收繳管理的體製模式。國土資源行政主管部門單獨核定收存與管理礦山地質環境治理恢複保證金的體製又可細分為以下四種型態：依照采礦權的審批權限分級由國土資源行政主管部門收繳管理；由礦山所在地的設區市級國土資源行政主管部門負責收繳管理；由礦區所在區域的縣級或其上級國土資源行政主管部門收繳管理；由地（市）、縣兩級國土資源行政主管部門按照礦山規模分別收繳管理。