證券市場政府管製製度的重構與完善不僅包含著對被管製者的管製製度內容，還應當包含對管製者的管製製度改革的內容。證券市場政府管製主體和管製結構的完善與再造以及證券市場政府管製對象和管製結構的完善與再造是中國證券市場政府管製製度改革中相互作用的兩個方麵，隻有做到二者並舉，才能切實提高中國證券市場政府管製製度效率。目前中國正處於經濟轉軌期，市場經濟發展的不成熟、發展中國家的經濟特點以及中國特有的經濟環境，使得政府及其管製機構的職能定位和角色轉換存在缺陷。在資源配置的過程中，相當程度上是由政府“看得見的手”代替了市場“看不見的手”的職能，從而造成了一定的副作用，更有甚者是部分人利用手中的權力，在改革過程中肆無忌憚地尋租。證券市場政府管製者也時常出現管製者以體現其意誌的行政指導替代依法管製的情況。這種行為扭曲了管製的目標，不是在維護市場秩序，提高市場效率，而是在抑製競爭，保護壟斷，最終降低市場效率。因此，為保證證券管製工作的高效率、透明度，必須建立與完善對證券市場政府管製者的管製製度，它包括三層含義：一是對證券市場政府管製機構的權力建立製衡機製；二是證券市場政府管製機構要分清管製邊界；三是對管製人員的行為進行監督約束。
一、證券市場政府管製機構的權力製衡機製
證券市場政府管製目標的確定往往受不同利益集團的影響，而這些影響是通過對具體參與管製立法和具體執行管製的成員施加影響來實現的。因此，應通過製定一係列合理的製度結構來對參與管製立法和具體執行管製成員的自利性行為和機會主義行為進行約束，隻有這樣，管製目標才有可能得以更好地實現。以矯正管製目標偏差為目的的製度設計，應從以下方麵著手。
（一）確認和保障證券市場政府管製機構的獨立地位
證券市場政府管製機構的一些行為具有立法和司法性質，如政策製定與實施、監督、檢查、處罰等。美國證監會作為美國證券市場政府管製的權威機關，是一個隸屬美國國會、管製證券發行與交易的專門委員會，是國會根據《證券法》的有關規定設立的，具有廣泛的執法權力。而中國證監會雖然在職能上是一個準司法機構，它的行政行為具有司法與裁判的性質，如監督、檢查、處罰等，但它畢竟隻是一個隸屬國務院的行政機構。目前，中國證監會的行政行為基本上是按照普通行政程序進行的，該機構及其人員沒有相對獨立的法律地位，其身份也沒有特別保障，因而證監會的管製政策和管製行為的威信和效用均不理想。如前幾年的國有股減持方案朝令夕改就是多頭決策形成的結果。保障證監會及其人員的相對獨立性，尤其是證監會監察局及其人員的獨立地位，並將其行政行為司法化，是提高管製行為的威信與效能、切實保障投資者的必由之路。因此，正如民革中央在全國政協九屆五次會議上所建議的“增加證券監督機構執法權限，提高證券市場管製效率”。如：授予證監會調查、封存當事人和與被調查事件有關的機構、個人在銀行及其他在金融機構存款賬戶的權力；凍結被調查當事人從事證券交易的證券賬戶和資金賬戶的權力；要求銀行暫停支付的權力；傳喚當事人的權力，並規定不接受傳喚所應擔負的相關法律責任；查詢有關當事人工商注冊資料和稅務資料的權力；統籌協調所有有關證券方麵教育、培訓和宣傳事宜的權力等。
（二）行政管製程序法典化
在證券市場政府管製活動中，由於自主裁決權的存在，使管製者有可能濫用職權，不是按“三公”原則規範行事，而是出於某一利益集團的利益，或憑主觀意願行事。因此，要將其行政管製程序法典化。因為管製者對市場的管製行為首先就表現為依法行政。在1998 年的國務院機構改革中，將對證券期貨市場的監督管理權力統一歸於中國證券監督管理委員會。證監會集執行權、自主裁決權、準立法權、準司法權等於一身，且涉及麵廣、作用不一、程序亦各異，以致對上市公司或投資者的權利有造成損害的情況。因此，要控製管製者的設租行為，盡可能減少管製缺陷，就應當建立完善的行政程序製度，使行政管製程序法典化。由於行政管製權固有的特點，其涉及到證券市場的方方麵麵、內容複雜、變化快等，對行政管製權的規範很難從總體上加以統一、有效地控製，而從程序上、動態上對行政管製權加以規範，則易把握行政管製權的共性，為行政管製權的行使提供一個統一的準則，故它不失為規範證券行政管製權的有效途徑。
改革開放以來，我國行政領域進行了幾項重大變革：通過《行政訴訟法》建立了民告官、司法權監督和製約行政權的司法審查製度；通過《國家賠償法》建立了政府對其侵權行為承擔賠償責任的國家賠償製度；通過《行政處罰法》在行政處罰領域建立了體現現代行政法基本原則，如參與、公開、公平、公正和權力製約原則的初步的行政程序製度；通過《行政複議法》建立了公民、法人和其他組織不服行政行為可向行政機關申請複議，由行政機關內有獨立性的複議機構進行審查和向相對人依法提供救助的行政內部監控製度；頒布《國務院關於全麵推進依法行政的決定》，強化了行政程序的法典化程度。在證券領域，中國證監會頒布《中國證券監督管理委員會工作人員守則》建立了工作人員任職回避、公務回避製度和保密製度。但是，在製約證券市場政府管製權力的意識方麵，在對行政程序製約管製權力功能的認識方麵，在尊重程序、信守程序等諸多方麵，我國證券市場政府管製的行政程序製度相對滯後，並存在大量的管製活動無序現象。而一套完整的、科學的行政管製程序製度應該包括：情報公開製度、告知製度、聽取陳訴和申辯製度、職能分離製度、不單方接觸製度、回避製度、記錄和決定製度、說明理由製度、時效製度和救濟製度等。
因此，以行政程序來規範證券市場政府管製者的行為，應當做到以下幾點：
1.實施行政聽證程序，增大管製透明度。將《行政處罰法》、《行政複議法》所確定的一些具有普遍意義的程序原則，如事先將采取行政管製行為的理由通知有關當事人（相對人），給予當事人陳述意見進行申辯的機會，防止管製機構拖延履行職責的時效限製，以及在實施可能嚴重影響投資者、上市公司和中介機構權益的管製行為之前開展聽證活動等，逐步推廣到所有涉及投資者、上市公司和中介機構權益的具體管製行為的程序中去，以盡可能增大證券市場政府管製活動的透明度。
2.革新證券市場政府管製中行政立法和實施其他抽象管製活動的程序。管製措施的實施要嚴格根據法律法規而不是“根據法官的自由意誌”，合理地、有度地行使執行權、自主裁決權等管製權力，才能使管製行為盡可能少地受“愚昧和邪惡感情的支配”。管製者自由支配的事情越少，即不受法律約束的事情越少，他們才會變得不那麼專製，才會比較穩重地處理政務，才會更多地考慮公共利益，社會才能不斷地繁榮。規範管製行為關鍵在於管製程序法製化和社會化。管製者對市場的管製行為首先就表現為依法行政。因此，要控製管製者的創租行為，盡可能減少管製缺陷，就應當建立完善的行政程序製度，使管製程序法製化。由於證券市場政府管製涉及到證券市場的方方麵麵、內容複雜、變化快等，對管製權的規範很難從總體上加以統一、有效地控製，而從程序上、動態上對管製權加以規範，則易把握管製權的共性，為管製權的行使提供一個統一的準則，故它不失為規範證券市場政府管製權的有效途徑。實現管製程序社會化則要求革新證券市場政府管製中立法和實施其他抽象管製活動的程序。將目前基本上處於封閉狀態的程序改造為允許社會參與和監督的開放程序。借鑒以往的經驗教訓，不再搞政府部門閉門造車，應自下而上、廣泛征集、充分醞釀、反複比較，最後由有關部門擇優。為此，聽證製度應作為一種新的內容廣泛進入證券市場政府管製的立法和其他抽象管製活動的程序。
（三）社會公眾與輿論監督
按照我國《憲法》規定，公民享有批評、檢舉、控告、申訴等權力，任何一個公民發現證券市場政府管製機構及其工作人員在證券發行、交易中有違法違規行為，都可以向有關部門反映。社會新聞與輿論由於其“公眾性”的特點就成為證券市場的利益主體———廣大的投資者利益的代言人。輿論評價與監督的“放大器”效用使社會輿論監督對於政府加強管製和自身建設都有舉足輕重的作用。一個謠言、一條業績評估或者一位總裁的去留問題，都通過新聞這個“放大器”而變得異常敏感。不論從維護憲法規定的公民的知情權角度，或者從證券市場的健康發展角度出發，還是從增加透明度和加強證券市場政府管製角度出發，社會公眾與輿論監督都至關重要。
香港證監會在行使權力時就受到了公眾與媒體的適當製衡。如為了保持證監會的工作在公眾麵前有一個較高的透明度，證監會每年要向立法會提交年度賬目，並定期向立法會財經事務小組提交報告；每年出版包括財務狀況的證監會年報；經常性地發布新聞稿；提議新的政策一定要得到市場公眾的谘詢，以及征納專業團體和谘詢委員會的意見。立法會的財經事務小組如果認為證監會做錯了什麼事，會立刻召見證監會相關人員，此時證監會要通知媒體，在媒體的關注下，自覺地向財經小組作出報告。平時，證監會會跟媒體保持良好的聯係，隻要媒體提出需要的資料，證監會就會通知轄下的有關機構提供，並盡量對資料作出詳細的解釋。
2001年10月16日安然事件曝光後，美國啟動了從官方到民間的全方位的監管係統。有美國證監會與司法當局的當機立斷，有行業協會、證券評級機構的獨立判斷，更有媒體的社會監督，還有保護投資者利益的有效的法律機製———集團訴訟。可以說，美國對證券市場的監督管理是全方位的。隻有如此，才能達到懲前毖後、治病救人，促進證券市場健康、有序、穩定的發展的目的。
近年來，中國社會公眾和新聞媒體對證券市場及其證券市場政府管製的監督作用不斷加強。新聞媒體對證券市場的重大事件的及時報道、詳盡分析，對證券市場上的違法違規行為的大膽披露，為證券市場政府管製機構提供了線索，同時也使管製機構感受到了來自外界的壓力和動力。但我們不得不承認的是，中國證券市場還隻是一個新興的市場，很不成熟，對市場和中介機構管製的漏洞比美國還要大。有法律法規的欠缺，有上市公司治理結構的不規範，還有缺乏維護會計師、審計師獨立性的有效機製等。更為缺少的是包括媒體在內的整個社會監督機製（如眾多上市公司的股東大會東躲西藏，躲避記者甚至驅逐記者，從而引發記者能否參加股東大會的爭論）。因此，我們應該構築全方位的管製體係，把管製的功能滲透到證券市場的各個角落。證券市場政府管製機構的力量是有限的，它的功能決定了它所能管製的範圍、區域、對象。要消除我國證券市場上比比皆是的違規違法行為，必須建立一個包括所有有關立法機構、司法機構、行政機構、行業協會以及新聞媒體和學術界在內的全方位管製體係。隻有如此，才能維護證券市場的“三公”原則，促進證券市場的穩定發展。
二、證券市場政府管製機構要分清管製邊界
由於計劃經濟而造成的條塊管理而產生了證券市場中的證券產品歸屬不同的部門管製。短期融資券、資產證券化歸人民銀行管製，企業的中長期債券的審批則由發改委管製，市政債券的審批歸財政部審批等。不同的政府機關存在著不同的利益取向，他們參與證券市場產品管製必然存在著利益上的衝突與矛盾。據此，筆者建議分別由證監會、人民銀行和發改委派出人員，共同組建一個金融市場協調委員會。該委員會的主要職責是統一證券管製部署，在各種政策出台之前就充分考慮各方利益和中國證券市場發展的整體利益。這樣既有利於政策的製定，又有利於政策的執行。因為，在執行的過程中，此舉可改變過去多頭管理、政出多門的現象，使被管製者有了明確的前進方向。
三、證券市場政府管製人員的監督約束機製
（一）合理確定管製機構成員的任用和構成
政治學家 J·Q·威爾森將管製機構的成員分為三類：第一類是職業主義者。他們的偏好是管製機構長期存在並發展，因為他們期望的是與管製機構建立長期關係，以使自己的職業生涯比較穩定。他們不喜歡放鬆管製等任何有可能削弱管製機構權力的舉措。第二類是政治家。他們所關心的是自己政治生涯的發展。管製機構隻是他們通向更高、更好職位的一個階梯或跳板。第三類是專家。他們更多地帶有知識分子的色彩，與其他兩類相比更追求“真理”一些。他們真正從規範經濟分析的角度來考慮到底實行什麼樣的管製政策。如果說他們也有私心的話，那就是他們極為看重自己的專業聲譽，並力求在專業領域不斷進步。不同類型的管製人員偏好不同的管製政策，對政策的製定產生不同的影響。在我國的證券市場政府管製機構中，專家類型的成員相對較少。因此，為避免管製人員依據其所居的位置，出於自己的私利而使管製目標發生偏離，應對現行的管製人員幹部人事任免製度進行改革，切實打破以往主要看資曆、看表現，注重關係網的陋習，應采取全國甚至全球選聘，通過競爭和考核的方法任免幹部。這樣將有利於提高管製人員的整體素質和水平，使管製機構中專家類型的成員數量逐步增多，從而有利於促使管製目標最大可能地保護投資者利益，接近社會福利最大化的目標。
（二）建立管製過程中的激勵性機製
從管製行為的整個過程來看，證券市場政府管製處於多重委托—代理關係之中。首先，投資者（委托人）委托證券市場政府管製機構（代理人）對券商、上市公司和谘詢機構等（被管製人）進行管製；其次，在管製的執行過程中管製機構（委托人）委托券商、上市公司和谘詢機構等（代理人）執行管製措施。由於委托人與代理人之間的目標並不一致，代理人的某些私人信息並不為委托人所知，或者委托人不能完全了解代理人的行為動機，這就有可能導致不利選擇或道德風險。因此，委托人必須事前設計一種激勵機製以對代理人的信息和行為作出反應，采取獎勵或懲罰性措施，最終使代理人的行為目標與自己的行為目標最大限度的一致。所謂激勵機製，就是委托人設計一套信息機製，使代理人在決策時，不僅需要參考原有已獲知的信息，而且需要參考由信息激勵機製所發出的新信息，這些新的信息能夠使代理人不會因為隱瞞私人信息或顯示虛假信息而獲利，從而保證委托人的利益。激勵機製的設計可以通過兩種方式實現：
一是建立“負”激勵機製來克服投資者作為委托人和管製機構作為代理人之間的信息不對稱，即建立和健全公共責任製度。所謂公共責任，就是讓掌握公共權力（管製權）的管製人員對其行動負責，其目標是確保管製政策及其實際實施，以及公共資源的有效分配和實施之間的和諧一致。提高公共責任的手段主要是競爭與參與，包括建立行政申訴程序和製度；實行聽證製度和熱線電話製度；接納投資者代表參與決策和管製機構的工作等。提高管製行為的透明度也是健全責任製度的一個重要內容。透明度是市場效率的關鍵所在，也是使管製機構更負責及製止腐敗的有效途徑，是使市場免受任意幹預的有效手段。
二是通過建立“正”激勵機製來克服管製機構作為委托人和被管製者作為代理人之間的信息不對稱。被管製者在管製機構認可的條件下向投資者提供投資回報或服務時，如果存在一定的激勵機製，將會有利於提高投資回報率和服務質量。為了提高效率而給予被管製者的激勵方法多種多樣，但關鍵是給予被管製者以競爭刺激，使其提高生產效率和經營績效。在一個有效的證券市場中，充分的競爭信息是最基本的因素。
（三）管製組織與人員的自律
除了上述來自外部的對管製者的監督約束機製外，管製組織及其人員的自律也是加強證券市場政府管製效率、減少官僚主義、抑製尋租腐敗的有效措施。如同身體不健康的人需要吃藥治病一樣，來自外部的管製即使是最好的治病良藥，也有不能治愈的病。常言道，“律人必先律己”，因此，抓好管製組織機構及其人員的自身建設是管製者行為約束的基礎性措施。
2000年9月，中國證監會明文發布自律規則，對證券市場政府管製係統廳局級以上領導幹部的配偶、子女個人經商辦企業活動做出了具體規定：（1）不準在非國有或非國有控股的證券公司、期貨公司、基金管理公司出任合夥人或擔任高級管理人員；（2）不準獨資或者合夥開辦由中國證監會授予證券期貨從業資格的會計（審計）師事務所、律師事務所；不準在上述會計（審計）師事務所、律師事務所任職；（3）不準獨資或合夥開辦由中國證監會授予證券期貨從業資格的投資谘詢機構、資產評估機構、資信評估機構；不準在非國有或非國有控股的由中國證監會授予證券期貨從業資格的投資谘詢機構、資產評估機構、資信評估機構中任職；（4）不準在由中國證監會授予證券期貨基金管理從業資格的外商獨資企業、中外合資企業中任職；（5）證券市場政府管製係統全體工作人員及其配偶和子女不許買賣股票；（6）違反本規定的要限期糾正，或者配偶、子女停止可能與公共利益發生衝突的經商辦企業活動，或者領導幹部本人辭去現任職務。拒不糾正的，以及本規定發布以後領導幹部的配偶、子女從事可能與公共利益發生衝突的經商辦企業活動的，對領導幹部本人要給予組織處理，並酌情追究黨紀、政紀責任。這一自律規定的出台，增加了管製人員的責任，對其行為起到了約束作用。