自2002年4月起，原北京市計委開始組織國家體育場項目法人招標事宜。經過談判，並報北京市政府批準，2003年7月最終確定了由中國中信集團公司、北京城建集團有限責任公司、國安嶽強有限公司（香港）、金州控股集團有限公司（美國）4家企業組成的中信集團聯合體，成為國家體育場項目法人合作方招標的中標人。由代表北京市政府的北京國有資產經營管理有限公司和中信集團聯合體合作組建的項目公司——國家體育場有限責任公司負責建設和運營。
事實上，類似體育場的博物館、文化館、美術館、文化站等其他公共文化設施，都具有一定的空間規模，存在相應的可容納人數限製，具有某種程度的排他性，屬於準公共物品，構成了采用PPP模式的基本條件。
而更深層次的原因在於，穩定而大量的受眾需求與“使用者付費機製”相結合，保障了國家體育場（鳥巢）在運營中能夠獲得穩定而大量的收益，使得項目運營方在項目運營中有利可圖，為鳥巢項目的成功運營奠定了基礎。
與國家體育場形成對比的是國家大劇院項目，該項目總投資超過30億元，建成後每年在水、電等能源及外部清潔方麵的維護消耗將達數千萬元。且大劇院定位於國家級的公益性文化設施，在經營理念上要求始終把追求社會效益放在首位。要達到提高人民群眾文化生活水平的目標，就得讓群眾消費得起，隻能采取低於市場平均水平的低票價運營模式，私人部門參與此項設施的建設和運營難以保證獲利。該項目最終采用政府主導的建設模式，全部投資來自於政府財政，並成立事業單位對大劇院進行管理運營。
由此可見，公共文化設施項目采用PPP模式的基本條件大致為四個方麵：具備準公共物品的屬性；政府部門“有利可圖”，此處的“利”理解為采用PPP模式與政府部門自己投資建設相比，成本更低、質量更高、更符合政治績效；私人部門“有利可圖”，此處的“利”理解為淨利潤；有穩定而大量的受眾需求。
但盡管公共文化設施基本都具備準公共物品的特性，然而並非所有公共文化設施都滿足其他三個條件。一方麵並非所有公共文化設施都使政府部門“有利可圖”。如村級綜合文化服務中心、街道文化站等基層公共文化設施的建設中，由於基層政府更了解當地居民對文化服務的需求，信息更完備；相反，私人部門由於不掌握當地居民的具體情況和服務訴求，此時，政府部門比私人部門可能具備更低的建設成本和更好的服務效果。
另一方麵並非所有公共文化設施的建設和運營都能使私人部門有利可圖。如博物館、圖書館、文化館、綜合文化服務中心等項目，往往在建設初期投入較大，建成正式運營後往往采用免費或低價提供服務的方式，無穩定的現金流，私人部門無利可圖，難以直接采用PPP模式。
再者，並非所有公共文化設施都有穩定而大量的受眾需求。如在一些邊遠地區或外出務工情況較為嚴重的農村建設綜合文化服務中心、圖書館等公共文化設施，由於大部分青壯年已外出務工，留守人員主要為老人和兒童，總受眾群體人數不多，且受老人和兒童行為習慣影響，文化服務需求不高，難以形成穩定而大量的受眾需求。
可見，在分析是否適合采用PPP模式時，需根據公共文化設施的具體情況進行具體分析。
但值得注意的是，雖然一些公共文化設施項目本身並不具備采用PPP模式的基本條件，條件允許時，可通過人為的方案設計，創造條件去采用PPP模式。如廣東清遠市2015年6月發布了圖書館、城市館與博物館、演藝中心等擬招標的PPP項目，並在標書中明確指出“本項目為純公益性基礎設施項目，缺乏‘使用者付費’機製，因此回報機製采用政府付費方式。由政府在項目建成後，通過購買服務方式支付該項目的投資成本、運營維護費用及不少於8%的投資回報。”
這表明，盡管一些項目本不具備使私人部門“有利可圖”的基本條件，但通過政府購買服務的方案設計，也可人為地使私人部門從中“有利可圖”，PPP模式仍有用武之地。
但值得注意的是，如果脫離客觀實際，一味硬創造條件上馬PPP項目，恐怕項目還是會以失敗告終。
（作者：中國人民大學公共管理學院公共財政與公共政策在讀博士）