二、法律義務是行政不作為救濟的核心
行政不作為在征地拆遷案件中時有發生，如不予公開征地相關文件，不保護公民人身、生命安全，不履行監督職責等等。行政機關不履行法定義務，實質上是對公民權利的一種侵害。沒有救濟就沒有權利。認定行政不作為的關鍵並不在於這一行為本身，而是要為行政機關侵害公民權利的行為尋求救濟，以保障公民權利。
行政不作為是一種特殊的侵權方式，侵害隱蔽性高。筆者結合征地拆遷中的法律實務經驗，總結行政不作為的特性和具體內涵認為，行政不作為的權利保障需要三次轉化。
1、法律——確定抽象義務
法律是將義務賦予特定的行政主體。但是這種授權屬於抽象法律行為。根據我國行政訴訟法的規定，抽象行政行為不具有直接的可訴性，需要在具體行政行為的訴訟中，附帶審查抽象行政行為。如我國土地管理法規定，征地補償的標準要每隔3年左右更新一次。但是有些地方的征地補償標準5、6年更新一次，甚至十幾年更新一次。這就導致征地補償的數額與現實脫節，很難達成征地補償協議。這種規定屬於抽象行政行為，尚不具有直接的可訴性。也有學者將其稱之為抽象行政不作為。
雖然抽象行政行為不具有直接可訴性，但是這是確定行政機關法律義務的開始。確定了作為的法律義務才有形成行政不作為的可能。在提起訴訟之時，尋找法律上的作為義務也是開始維權的第一步。
2、具象化——轉為特別義務
具象化就是要求行政機關履行特定義務，就是將行政主體的一般義務轉化為特定義務，將不可訴的抽象行政行為轉化為可訴的具體行政行為，從而提起訴訟。例如，當事人申請政府信息公開，行政機關沒有履行公告義務等事實就是將一般法律義務具象化的過程。因而，將一般義務轉為特定義務的具象化過程是獲得法律救濟的重要步驟。隻有特定的行政不作為才能提起訴訟。有學者甚至認為行政機關的不履行職責在沒有法律規定時候才成立
3、救濟——強製履行義務
行政救濟中一種重要的方式就是課予義務訴訟。所謂課予義務訴訟就是行政機關不作為，法院責令其作出特定行政行為的訴訟方式。兩大法係都有類似訴訟。這種訴訟認定的核心就是法律義務的認定，即首先有特定法律義務，其次沒有履行特定法律義務，最後法院要求履行特定法律義務。
可以說，對行政不作為的救濟就是一個義務轉化的過程。
結語
法是關於正義與不正義的科學。認定違法的行政不作為屬於應然的正義，通過訴訟維護受到行政不作為侵害的公民權利就是實現應然的正義。法律義務就是行政行為正義與非正義的分界線。積極履行法律義務走向正義，消極履行法律義務就是非正義。（作者單位：中國人民公安大學）
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