非政府組織公信力問題芻議
探索爭鳴
作者：張洋陽
摘要：哈貝馬斯曾指出介於私人領域和公共權威之間有一個非官方的領域。在這一領域中，非政府組織是極為重要的行動主體，它是政府與公民之間的交往中介與互動橋梁，在麵對政府失敗與市場失靈時具有重要的治理彌補作用。然而，需要警惕的是，非政府組織的實際運作也並非完美，同樣也會存在誌願失靈與行為失範所導致的社會公信力低迷等問題。中國紅十字會個案的研究，清晰地證明了上述觀點。為此，需要從政府與公民兩個向度展開對非政府組織公信力的重建與重塑，以此來促成社會的良序發展。
關鍵詞：非政府組織（NGO）；中國紅十字會；公信力
中圖分類號：D6329文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）11-0001-04
自2011年“郭美美事件”被曝光後，紅十字會便被推到了輿論的風口浪尖。餘波未平，隨即被爆出紅會在汶川地震中所征集的8000多萬善款不知所蹤，接著紅會自己承認擅自挪用捐款且並未告知捐款人。去年底前又被相繼傳出違規出租倉庫、利用獻血獲利等事件，致使公眾對於紅十字會的質疑再起波瀾。統計數據表明，“自‘郭美美事件’後，2012年6-8月公眾通過慈善組織進行的捐贈總額為84億元，比3-5月的626億元下降866%。”[1]據此可見，紅十字會的公信力在這一係列的社會事件中嚴重受損，公眾對紅十字會的質疑不斷擴散，導致對整個社會慈善救濟組織出現信任危機。麵對此情此景，從社會信任重建、構建和諧社會的角度，就極有必要對此展開進一步的研究。
一、非政府組織：性質與功能
20世紀70年代末以來，隨著我國經濟體製改革的發展，市場與社會的活力被逐步釋放出來，一個開放的、可自由流動的社會格局也初具規模。人們開始尋求自身的發聲領域，但是單個人的聲音總是微弱的，多元化的利益表達需要統一的“代言人”，於是非政府組織開始進入人們的視野。非政府組織（Non Governmental Organization簡稱NGO）一般被認為是獨立於政府與市場之外的第三種力量，哈貝馬斯將其存在的領域界定為公共領域，在其中，人們可以“對涉及普遍利益的問題進行公開討論，使公共權力的運用和行使不再是幾個人或少數人的專利”[2]而非政府組織便是公共領域中最為活躍的主體，它能夠實現分散個體的組織化，有利於眾意的凝聚和共識的表達，對於彌補市場和政府失靈具有重要的作用。早期啟蒙思想家的觀點便認為，人類自原初狀態之時就有這種抱團、結社的傳統。當個人的利益無法得到保障之時，人們便會把自身的權利讓渡出去結成某種團體，借助團體的力量來彌補個人生活的局限性。而現今，隨著社會分工和分化程度的加劇，這種組織化、團體化的社會參與方式更具有時代意義。非政府組織在我國經過30多年的發展實踐後，在教育、醫療、養老、環保等眾多領域都日益發揮著重要的作用。其主要功能體現於：
（一）充當政府與公民交往互動的橋梁
傳統層級製的社會結構中，政府權力的運行總是自上而下的，具有強勢的主導作用。公民自下而上的權利訴諸渠道則相當匱乏，導致政治冷漠的現象時有發生。現代公共治理理論認為，政府不再是社會治理的唯一主體，公民同樣有權利參與其中，社會與政府一樣對公共決策具有平等的發言權。現代化的發展需要多樣化的政治參與，是一個上下互動的過程，政府單向度的決策已不能適應時代發展的要求。非政府組織由於處於公私領域的中間地帶，上可達廟堂，下可聽民意，充當著政府與公民互動交往的橋梁與紐帶。它不似政府靠政治權力驅動，也不似市場靠利益機製驅動。在這一領域中，人們可以依據自己的選擇行動，而不受政府的強製或市場化的指引。以其特有的誌願性和公益性更易獲得社會成員的信任，通過組織化的方式實現了公民多重聲音的疊加，對政府的決策行為施加影響。同時政府也可借由非政府組織將自己的方針決策傳遞到社會基層，以實現與社會公民在政策上的對話。因此，在西方國家，非政府組織常被認為是實現多元化利益表達的有效渠道，也是衡量政治決策是否照顧民意的晴雨表。為公民的政治參與提供了合法化、有序化的途徑，更有利於社會的和諧與穩定。
（二）充當政府失敗和市場失靈的彌補機製
亞當·斯密的市場理論曾盛極一時，認為市場這支“看不見的手”會自動調節資源配置，政府隻需充當“守夜人”的角色。但是市場機製對於資源的配置必須要在完全競爭的條件下才能達到帕累托最優。隨著市場外部性、壟斷、分配不公、信息不對稱等弊端的逐漸暴露，市場對於資源的配置逐漸顯現出了低效，特別是對於公共物品的提供乏力，造成了許多社會資源的浪費，產生了所謂的“市場失靈”。於是政府理所當然地承擔起了提供公共服務的職能。但是政府的實際運作也並非完美，也會有“政府失敗”的存在。正如麥迪遜所言，組成政府的人並非“天使”。把政府當作唯一的公共服務的提供者，便缺乏了相應的競爭和約束機製，公共服務提供的效率和質量難以得到保障。同時，政府也是會追求自身利益最大化的“理性經濟人”，在對於公共資源的配置和公共決策的製定，總是會摻雜著一些個人的偏好。常常隻能反映大多數人或“中間選民”的意願，對於一些存在於社會基層、弱勢群體中的問題關注不夠。非政府組織獨立於政府組織之外，相較於政府更具有靈活性、專業性的優勢，其關注的視角能延伸到一些微觀的領域，更能關注到一些具體地域、具體群眾的特殊需求。且不同於市場以營利為目的，能夠以較低的技術和人力成本提供優質的公共服務。在某些社會服務領域對於彌補政府失敗與市場失靈發揮了重要作用。
二、非政府組織社會公信力低迷的困境：中國紅十字會個案
（一）紅十字會的發展溯源
1863年10月26日瑞士銀行家、慈善家亨利·杜南創立了紅十字會，其創立之初是一個戰地救護組織，目的是為了救助索爾弗裏諾戰爭中的傷員。自建立之時，紅十字運動便確定了人道、公正、中立、獨立、誌願服務、統一、普遍的基本原則。其存在是作為政府的人道助手，是獨立於政府之外誌願活動。1904年6月29日，中國加盟紅十字而成為國際紅十字會會員國。紅十字運動一經進入中國便迅猛發展，在各地開展救援互助活動，同時融合了中國的土壤，日漸披上了中國化、行政化的色彩。1996年，紅十字會的工作人員被納入到國家公務員序列統一組織。紅十字會總會機關與中華全國總工會機關一起，被列為“中央編辦管理機構編製的群眾團體機關”。既是機關單位，自然就享有財政供養。有相關數據顯示，中國紅十字會每年接受財政撥款近3億元。如此額度的撥款，不得不使我們對紅十字會工作的獨立性產生了質疑。再加上近期屢被爆出的非法營利、挪用善款等醜聞，紅十字會的公信力幾近坍塌。
（二）紅十字會的信任困局
我國的非政府組織大致可以分為兩類：一類是由政府主導建立的官方非政府組織；一類則是民間性的草根組織。不管是何種，其成立的目的和宗旨都是圍繞公益性和誌願性展開。紅十字會屬於前者，有學者形象地將此類組織稱為“官辦NGO”。其成立需要受政府部門的審批，同時接受政府部門的撥款，成員都有事業編製，運行管理機製也是完全參照政府部門。如此依靠政府組織進行發展，難免讓人對其獨立性浮想聯翩。非政府組織向來被認為是獨立於政府與市場之外第三股力量，但是中國的非政府組織卻與政府關係匪淺，這與我國的非政府組織發展起步較晚，社會資本吸附能力差不無關係。政府施予援手的結果就是造成了我國的非政府組織行政色彩濃厚，甚至有時可以稱為政府的附屬執行機關，缺乏獨立的思考與行動能力。此種大背景之下發展起來的紅十字會也自然難逃其屙疾。在公民意識日漸強烈的今天，此種非官方非民間的的社會組織，難免引人詬病。公信力的下滑也是意料中之事。