應該說，國有控股公司組建的指導原則就是為了減少政府對企業的過度幹預，實現政企分開。因此，在組建國有控股公司時，必然伴隨著政府原有兩種職能的分開，即將原來政府行使的社會經濟管理職能與國有資產所有權管理職能明確分開，分別由不同的政府部門去行使。政府的國有資產所有權管理職能將由專門機構統一負責，而政府行使社會經濟管理職能的部門則適當精簡合並，主要通過宏觀調控手段（如財政、貨幣、稅收等政策）來調節整個經濟的運行，不再承擔對國有經濟的直接功能。國有控股公司則是介於政府與企業之間的中間組織，是政府與基層企業之間的隔離帶，將會有效地緩衝政府對企業的過多幹預。這是因為，第一，行使社會經濟管理職能的部門由於對企業沒有產權關係而無權直接行政幹預；第二，行使國有資產管理職能的政府部門也不能直接幹預基層企業的生產經營活動，因為國有控股公司作為一個企業要追求盈利目標，要對自己授權經營資產的保值增值負責，故會要求高度獨立的經營自主權。因此，政府國有資產管理部門難以越級直接管理控股公司管理的企業，企業自主經營的積極性也將因此而調動起來。從各地實踐來看，這類公司的性質往往介於行政性國家權力機構和市場性的經營公司之間。雖然形式上控股公司主要通過資本產權來控製企業，因而目標單一化，比較容易實現資本增值目標的最優化，對企業的管理也更傾向於采用經濟優先的原則。但是，由於許多地方的控股公司是由原來的行業主管局改製而成，主要人員還是原來的班子，隻是牌子變了而已，即大多是所謂的“翻牌公司”。劉小玄（2001）的研究表明，這些翻牌公司多半徒具形式，或者仍采用過去的行政管理方式，或者對企業實行放任自流，甚至合謀包庇企業的不合理行為。還有許多控股公司的功能隻局限在監督國有資產運行方麵。如核實國有資產的家底，加強對國有資產存量的動態掌握、促進國有資產的盤活和推進產權市場的建設等。由於大部分的控股公司並不掌握著企業的剩餘控製權，因而實際上並不掌握企業的投資權，所以並不是真正意義上的投資公司。更為嚴重的是，目前許多國有控股公司仍未擺脫計劃經濟體製沿革下來的政府多部門管理的困境（芮明傑，1999）。以上海紡織控股公司為例，該公司經上海市國有資產管理委員會授權經營上海紡織行業的國有資產，就產權獲得方式而言，國資委是代表政府的委托人，具有股東代表身份，而國有控股公司則是其代理人，從邏輯上應對國資委負責。但實際上，國資委隻負責國有控股公司中國有資產的保值增值，而上海市經委是上海紡織控股公司的領導（該公司1995年建立現代企業製度實施方案明確規定），該國有控股公司的董事會成員和總經理則由中共上海市委組織部負責管理（即黨管幹部）。這種現象在目前國有控股公司中相當普遍，其結果是國家作為控股公司惟一股東的權利被黨、政部門分割，實際上沒有哪一個政府機構可行使完整的股東權利（包括經營者選擇權、資產處置權和剩餘索取權等）。由於這些部門追求的具體目標和利益並不一致，他們往往從本部門利益出發對國有控股公司提出不同的要求。如國資委注重國有資產的保值增值，防止國有資產流失；經委關注國有控股公司的經營業績，同時也關注其社會責任；組織部門則更傾向於政治素質和道德要求。由於多部門的分頭管理，一方麵使得國有控股公司在企業管理中無所適從，另一方麵又為經營者提供了推諉經營失敗責任的借口。
再從內部控製機製來看，國有控股公司組織結構的設置也存在一些問題。目前的國有控股公司都是國有獨資公司，而根據我國《公司法》的規定，國有獨資公司不設股東會，由董事會行使股東大會的部分職權，決定公司除合並、分立、解散、增減資本和發行公司債券以外的其他重大事項。盡管控股公司內部也設立了董事會、監事會、職代會、工會等監督機構，但是董事長通常由黨委書記兼任，而黨委副書記也往往兼任副董事長和總經理，工會主席或黨委副書記則兼任監事會主席，董事基本上來自公司的經理層（包括總經理、副總經理以及三總師等高級管理人員），監事則基本上來自公司的部門經理層或職工代表等。基於上述組織結構的設立方式，控股公司實際運作中大致形成三種控製格局（芮明傑，1999）。第一種是董事長獨攬大權。因為國有控股公司的董事長、董事是由政府行政部門任命的，每個董事在董事會中沒有按股份大小形成相應的表決權，因此往往是董事長一個人說了算。第二種是總經理獨攬大權。這種情況大都產生於總經理是一個強勢人物，而董事長因年老體弱或不思進取等原因自動棄權，或者公司的中高層管理人員聽命於總經理而導致董事長被架空。一旦出現這種局麵，董事長也很難罷免總經理，因為國有控股公司的董事長和總經理都是由政府任免的。因此，如果總經理能夠取得政府部門的信任，同時又能夠牢牢控製公司內部的經理層，他便成為國有控股公司的實際控製者。第三種是董事長和總經理分權，董事長擁有公司的戰略決策權，總經理擁有日常經營管理權。這情況相對最為理想，在理論上可以形成董事長和總經理的製衡關係，但也存在兩者勾結的可能，即董事長和總經理可能通過談判達成某種協議，按照這個協議，兩者可以將權力進行瓜分以達到各自利益的最大化，從而使製衡關係失效（類似於寡頭壟斷格局中的雙頭模型）。
（二）大股東類型安排與內部人控製
除了國有股占據絕對或相對控股地位外，我國上市公司的治理結構還表現出另一個重要特征———最高管理人員兼任現象，即控股股東的董事長或總經理同時擔任上市公司的董事長。李東平（2001）的研究發現，在首次公開發行股票的公司中，最高管理人員兼任的公司占樣本公司（1995～1998年）總數的比例為82.6%，有的年度（1998年）甚至高達94.%；在非首次公開發行股票的公司中最高管理人員兼任的比例雖然有所降低，但仍然達到57.8%。雖然證監會在1998年10月發出《關於對擬發行上市企業改製情況進行調查的通知》，建議“上市公司的董事長原則上不應由股東單位的法定代表人兼任”，但截至目前（2001年年底）仍然有眾多的上市公司存在最高管理人員兼任問題。最高管理人員的兼任雖然可以在一定程度上降低上市公司與控股股東之間的摩擦成本（類似於COASE（1937）描述的交易成本），但卻進一步強化了國有企業本已存在的內部人控製問題。其實，向上市公司派出管理人員是大股東實現其對公司控製權的一種通用方式。在東亞或歐洲等家族企業控股的上市公司中，家族成員同時擔任公司總經理或董事長的現象也非常普遍（LA PORTA等，1999；CLAESSENS等，2000）。但是，我國上市公司的最高管理人員兼任問題卻有著更深的製度背景。首先，政府可以利用其行政權威強行向上市公司派駐高級管理人員，而不必經過股東大會的選取程序。例如，國家國有資產管理局於1994年發布的《股份製試點企業國有股權管理的實施意見》雖然強調“國家股股東單位通過出席股東大會的代表提名董事、監事候選人或提出罷免董事、監事的動議，並依持股比例參加投票或表決”，但同時指出，“少數股份有限公司確有必要，經創立會議或股東會議決議並在公司章程中載明，可特別允許國家股股東單位直接向董事會派出一名或數名董事。”雖然同年發布的《股份有限公司國有股權管理暫行辦法》摒棄了這種做法，強調董事會、監事會成員應通過選舉產生，但在一股獨大的情況下，大股東通過委派代表參加選舉程序，結果仍然是大股東的指定代理人擔任上市公司的董事長或總經理。其次，最高管理人兼任還與上市公司的改製程度以及我國特殊的人事製度安排密切相關。在資產剝離成為資產重組慣例的情況下，進入上市公司的資產多少，或者說上市公司資產占集團資產的比重，決定了原有企業的利益向上市公司傾斜的程度。進入上市公司的資產越多，原企業對上市公司的依賴性越大，就越可能出現最高管理人兼任現象。這是因為，原有企業的董事長或總經理往往是上市的推動者、策劃人、組織者，特別是在政府仍然掌握上市公司人事任免權的情況下，他們在政府那裏也擁有更大的談判權。因此，當上市公司能夠帶來更多的在職享受時（實際情況也往往如此），原有企業的董事長或總經理同時兼任上市公司的董事長也就“理所當然”了。
這說明，除了與大股東控製以及人事製度安排相關外，企業改製的程度也直接影響到控股股東的董事長或總經理是否兼任上市公司的董事長，因此，與改製程度密切相關的大股東的類型安排也就在一定程度上決定了最高管理人員的兼任問題。需要說明的是，雖然政府或授權投資的機構控股（主要指純粹的控股公司控股的情況）的上市公司改製程度也非常高，但由於這類公司的前身（即原來的國有企業）要麼已經解散，要麼是新設公司（沒有前身），要麼就是控股公司內部還有其他眾多的下屬企業，上市公司在控股公司內部並不占據至高無上的地位（例如，深圳市投資管理公司下屬多家上市公司），這些上市公司的最高管理人員兼任現象並不普遍。因此，從某種意義上來講這類公司的經理人員受控股股東監督的程度要強於其他上市公司。
以上分析表明，大股東的類型安排不僅反映了上市公司受政府幹預程度的高低，還與企業的改製程度以及最高管理人員的兼任問題密切相關，從而也反映了上市公司“內部人控製”程度的高低。但是，無論是政府幹預還是內部人控製都會在一定程度上弱化股東的監督效率，因此，不同類型的上市公司在治理效率上是否存在顯著差異仍是一個需要實證檢驗的命題。
三、董事會
隨著國有企業公司製改革的進行，董事會在公司治理中的重要作用日益受到人們的重視。例如，陳清泰（2000）認為，法人治理結構是公司製的核心，而法人治理結構的本質則是妥善處理由於所有權與經營權相分離而產生的信托、代理關係，即股東與信托人———董事會之間的關係和董事會與代理人———經理之間的關係，其主要內容包括董事會如何忠誠於股東並勤勉盡職、董事會如何有效地激勵和監督經理以及如何平衡公司各相關者利益關係。李東明和鄧世強（1999）也指出，董事會的地位舉足輕重，董事會製度的完善與否關係到上市公司能否健康、持續發展。《公司法》於1994年7月1日的正式實施，標誌著我國公司的經營管理體製由原來的廠長（經理）負責製轉變成了董事會授權下的總經理負責製，這一轉變突出了董事會在公司組織機構中的核心地位。隨後，中國證監會又分別在1994年和1997年頒布的《境外上市公司章程必備條款》和《上市公司章程指引》中對上市公司內部包括董事會在內的權力機構的設置問題作了詳細的規定。至此，有關我國上市公司董事會的設置原則已基本形成。
根據《公司法》等法規的規定，我國的股份有限公司（包括上市公司）必須設立董事會，並對股東大會負責。董事會有權決定公司的經營計劃和投資方案，製訂公司的年度財務預算、決算、利潤分配、彌補虧損、注冊資本的變動以及公司的合並、分立和清算方案，並負責聘任或解聘總經理。另外，《公司法》同時規定股份有限公司還必須設立監事會，負責對董事會成員以及經理人員的行為進行監督。監事會由股東代表和適當比例的職工代表組成。因此，從形式上來看，我國上市公司內部權力機構的設置類似於德國的雙層委員會製度，即由代表股東利益的董事會和在一定程度上代表相關利益者（職工和社會利益）的監事會構成。但與德國不同的是，我國上市公司的董事會和監事會都是由股東大會選舉產生，相互之間不具備直接任免、控製的權力，尤其是監事會在法律上隻是被賦予了監督權力，最多可以對行為不軌的董事進行“彈劾”，但卻沒有罷免董事的權力。另外，由於監事會成員幾乎都是由公司內部提拔上來的，其工薪和職位基本上都是由管理層決定，監事會成員的身份和行政關係並不能保持獨立，從而監事會也就很難擔當起監督董事會和管理層的職責。在實踐中，《公司法》賦予監事會的監督權通常流於形式（上海證券交易所，2000；李東明和鄧世強，1999），所以，我國上市公司的治理係統實質上可以歸納為美國的單一委員會製度，因為隻有董事會才擁有決定公司的重大經營權，代表股東利益，並向股東大會負責。
需要說明的是，雖然我國上市公司實行的是單一的委員會製度，但相關法規並沒有規定上市公司必須建立一般單一委員會製度所具有的獨立董事製度，董事會基本上是由股東代表（特別是大股東代表）以及公司內部員工構成，有的公司董事中可能還有少量的關聯單位或公司（例如銀行、政府部門以及關聯企業等）的代表。因此，在我國上市公司董事會的權力機構設置中，可能缺乏足夠的製衡機製以監督董事履行誠信、勤勉和謹慎的義務。例如，吳建友（2001）的統計表明，截至2000年年底的1 088家A股上市公司僅有85家（占7.8%）公司設立了獨立董事。另外，我國大部分上市公司也沒有在董事會內部設立類似於美國等西方企業中的專業委員會。上海證券交易所（2000）的一項調查表明，樣本公司中隻有5.4%的公司在董事會中設立了下屬專業委員會，其中普遍設立的是投資或融資委員會，其次是審核委員會、財務管理委員會和戰略委員會。
最後，本書對與國有控股上市公司董事會相關的另外兩個重要問題作一簡單的分析。與非國有控股的上市公司相比，國有控股上市公司董事會的設置以及作用的發揮還受到另外兩個重要因素的影響，即國有股權代表與董事會的關係以及“新三會”和“老三會”的關係問題。
除了通過董事會選舉實現股東權利外，國有控股的上市公司還采取了許多其他方式對企業進行監督和管理。這些措施具體表現為：一是由國有資產管理機構或授權的國有資產投資經營公司向國有控股公司派出國有產權代表，其職責就是向國有資產管理部門報告國有控股上市公司的經營狀況，維護國有資產，有的地方政府采取向國有控股公司委派財務監事的方法進行監督；二是通過對國有股東的法定代表人的監督和管理，來實現對國有權益的外部監督。國有股東的法定代表人，是經國有資產管理機構授權並委派至國有控股上市公司任職的人員，由於國家股在國有控股上市公司中的“獨大”地位，一般來說國有股東的法定代表人通常是公司中的負責人；三是對國有控股上市公司進行專項審計或委派國家稽查員進行巡回檢查。但是，上述方式能否起到預期的作用是一個值得研究的重要課題。段毅才、嶽公俠和汪異明（1995）認為，由於“雙重代理”（即國有股權代表作為全民的代理人對同樣作為股東代理人的經理進行監督問題的有效性）和“政出多門”（即實踐中國有股權代表往往由多個不同的部門共同或分別委派，例如國有資產管理局、政府、企業主管部門等），國有股權代表可能無法真正負起有關的責任。唐萍（1999）也指出，由於存在目標多元化、委托代理問題、職能定位以及信息度量等問題，財務總監委派製很難達到預期的效果。
對於大部分由國有企業改製而來的上市公司而言，內部權力機構除了《公司法》規定的股東大會、董事會和監事會（即“新三會”）以外，還包括黨委會、職工代表大會和工會（即“老三會”）。如何處理“新三會”與“老三會”的關係問題直接影響到上市公司治理結構的有效性。我國自從對國有企業實施改革以來，為了搞活國有企業，中央政府在逐步將高度集中的經營決策權下放給企業的同時，在企業的領導體製上也從20世紀80年代開始實行廠長（經理）負責製，強調黨委會在企業重大決策中的核心作用和監督權以及職工代表大會製度。並且，為了協調黨委書記與廠長（經理）之間的矛盾，在普遍地提出要加強企業領導班子建設和領導班子團結的同時，在相當多的企業中實行了廠長（經理）和黨委書記“一肩挑”的方式。但是，隨著簡單放權讓利式的改革走到盡頭，在國家提出國有企業改革的目標是建立現代企業製度以後，由於國有企業實行公司化改製後按《公司法》構成了“新三會”，繼而出現了“新三會”與“老三會”之間的矛盾。據調查，在目前國有控股的公司（包括上市公司）中，80%以上的公司設有股東會、董事會、監事會、職工代表大會、工會和黨委會（吳敬璉等，1998）。這說明，“新三會”與“老三會”並存已成為目前國有企業公司化改製後治理結構的一個突出特征。目前，在協調“新三會”與黨委會的關係方麵，理論界比較一致的看法是黨政幹部相互兼職，在改製過程中大多數企業也是依此原則來操作的，而對於職代會、工會與“新三會”的關係實踐中主要有兩種做法：一種是明確地取消職代會，由工會派員（一般是工會主席）參加監事會；另一種做法是形式上仍然保留職代會，但機構“形同虛設”，具體的做法是由職代會派員參加監事會。而這兩種做法對職工代表參加監事會的席位都沒有比例或絕對數量的明確規定，多數為2～3名。有部分公司采取了由工會成員參加董事會的做法，但這一般都存在於職工持有公司股份的情況下，也就是說職工代表是以股東的身份而不是以職工身份參與決策的。“新三會”與“老三會”在國有公司治理結構中的並存及其所產生的矛盾，表麵上表現為一種權力劃分的矛盾，但實質上則是在經濟體製轉軌時期由於企業製度變革而出現的如何保持新製度安排的係統性問題。據上海證券交易所（2000）對滬市上市公司的調查，分別有57.2%和42%的公司的股東大會和董事會是最具權力的機構，但也有0.8%的公司的黨委會是最具權力的機構，並且大多數公司的董事會和黨委會之間經常發生矛盾，董事會和職代會以及工會之間的矛盾也時有發生。上述分析表明，盡管上市公司的董事會仍然是日常的重要權力機構，但董事會能否有效地行使《公司法》賦予的權力還會受到“新三會”與“老三會”的關係的直接影響。
四、外部治理機製
西方文獻表明，如果外部機製（包括控製權市場、經理人才市場、產品市場以及法律體係）無法對經理人員的懈怠行為實施完全控製，“替代假說”認為內部機製將在公司治理中發揮更大的作用，而“補充假說”則認為內部機製的作用將會因此受到削弱。但是，無論哪種假說都承認外部機製的有效性會對內部機製的效率產生影響，因此，本書接下來對我國上市公司主要的外部機製進行一些分析。