馬和車夫的故事
財智
作者：穀文
年前，我就頂層設計的問題請教中央黨校一位精研此學的老師，想讓他就此話題寫一篇相對輕鬆一點的文章。老師聞言失笑：第一，這篇文章我不是不寫，你告訴我，寫完有什麼用呢？第二，這可能是所有政治問題裏最不輕鬆的一個問題，你讓我怎麼說的輕鬆？
我啞然。那我還寫不寫了？
老師笑道，寫。你這雜誌發布之時恰逢兩會剛剛閉幕，我給你講兩個故事，你也至少能了解一下，這頂層設計者的苦衷。
第一個故事：鞭長莫及
古代的馬車除了作為長途運輸用以外，還兼著一個很重要的功能：身份。身份越高的人，拉車的馬就越多。但一個車夫理論上最多隻能同時駕馭八匹馬，曆史上也隻有周穆王才坐過八匹馬拉的車。馬再多，這車夫就顧不過來了。
但你看現在的頂層設計，這一位車夫，管理的豈止是八匹馬？我國有多少個省？這些省有多少個市？這些市又有多少個縣？又豈止是以百為單位。你想用一個中央級的標準去約束所有地區、所有級別的行政區域，勢必會出現與實際情況部分脫節的情況，也就是我們通常所說的“一刀切”政策。這種情況幾乎是無可避免的，但經過多年的發展，我們現在的中央級政策已經給了下屬各級單位足夠的“微調”區域，甚至很多時候隻是劃出一個區域，讓各地根據自身條件去對中央政策進行“二次加工”。
這是不是一個解決“車夫少馬多”的方法呢？是，但並不是一個最好的方式。由於我國幅員遼闊，行政層級又過於複雜，因此很容易出現“中央打雷，省級打鼓，縣級打牌”一層不如一層的情況。縮減行政層級，可能在政令的上傳下達上是必要的。我們知道，在財政領域，許多地區已經開始實行省管縣的方式，但從財政區域劃分過度到行政區域劃分，還是一個相距甚遠的話題。
第二個故事：比例差距
俗話說隔行如隔山，車夫要想讓手下的這些馬的“馬力”總共提高1%，換算成草料，可能就要多許多。養馬尚且如此，從頂層設計的上傳下達來說更是如此。從統計學上來講，這叫做比例差距。這可能是現在很多人詬病頂層設計“步子邁的小”的一個很重要的原因。
這兩年已經沒有太多人再提“教育投入占GDP4%”這件事了，多數媒體的專題頁麵大抵也都停留在了2012—2013年之間。原因很簡單，與其吵著嚷著要讓我們“和外國看齊”，不如實際了解一下“4%”到底是多少錢：2014年，我們不談中央財政收入占GDP的比重，隻看地方省市，大部分省市財政收入占GDP比重均在10%—20%之間。那麼簡單的計算一下，如果教育投入占到GDP的4%，那麼也就等於需要占到上一年財政收入的20%—40%。如果計算實際可支出收入的話，這個比例還將更高。
這種比例放大效應並不僅僅體現在財政領域。但無論在哪個領域，這都是一個不可忽視的因素。
那麼我們反過來想，第一，頂層設計給予了地方較大的伸縮空間；第二，由於頂層設計的比例放大特性，其實很多時候頂層設計是不敢“大步前行”的。綜合這兩項來看，頂層設計層麵其實比地方執行層麵還要糾結：在每一次的改革中，既不能讓地方因為伸縮空間過大而固步自封，又不能因為比例放大效應讓地方在執行過程總步子邁的太大而失控。
雖然這隻是頂層設計領域的冰山一角，但就算以管窺豹，我們也可以感覺到，頂層設計，可不僅僅是說說那麼簡單。