“財政懸崖”已至？
財策
作者：喬欣
“財政懸崖”一詞由美聯儲主席伯南克在2012年2月7日的國會聽證會上首次提出，用以形容在2013年1月1日這一“時間節點”上，自動削減赤字機製的啟動，會使政府財政開支被迫突然減少，使支出曲線看上去狀如懸崖，故得名“財政懸崖”。
中國是否麵臨“財政懸崖”？春節前，有研究報告統計，總覽全國各省對2015年財政收入的預期，僅重慶、江西、廣東、西藏維持了2014年的預期目標，其他28個省份均下調目標。這表明，地方在全麵審視2014年經濟形勢後，對未來收入增長做出了更為客觀的預期。收入增速的放緩、土地出讓收入的分化，使得部分地區收支矛盾進一步加劇，相應的財政、金融、債務風險也將有所凸顯。
這是不是意味著中國版地方“財政懸崖”已經或者即將到來？帶著這些疑問，記者采訪了國務院發展研究中心金融所副所長巴曙鬆，國務院發展研究中心宏觀經濟研究部第三研究室主任張俊偉。
壓力或階段性加大
巴曙鬆分析，按照2015年經濟增速目標和地方政府收入初步測算，如果中央赤字率及自主發債規模沒有更為積極的額度，中國地方政府的財政懸崖壓力就可能會階段性加大。
“財政懸崖”的體現，首先是財政收入進一步回落。自2012年以來，伴隨著工業增加值增速放緩、房地產相關稅收的下滑以及“營改增”試點推進，稅收增速逐年下降。其中，2013、2014年“營改增”試點行業逐步推廣，帶來相當幅度的結構性減稅。據國稅總局統計，2014年前三季度因“營改增”減稅額度達1448億元，占比全部稅收收入的1.6%。
2015年是既定的全麵完成“營改增”的最後一年，房地產、金融、建築等行業全麵實行“營改增”將會帶來更大幅度的減稅額度。此外，2015年預計將進一步實施對中小企業的減稅，新預算法實施要求地方政府清理不規範稅收，房地產市場調整對稅收的影響也還將繼續。因此，2015年公共預算收入增速將較2014年出現一定程度回落，大約為7.8%（2014年1-11月累計增速8.3%）。
其次，土地財政模式逐步走向終結，2015年土地出讓收入同比或將下降14%。土地出讓收入是地方政府重要的收入來源，2014年全年土地成交隨房地產銷售疲軟而大幅回落。2014年300個城市土地出讓收入同比由2013年的50%下降至27%；全國的土地出讓收入2013年同比增速為45%，進入2014年增速逐季回落，前三季度分別為40.3%、14.5%和0.5%。
如果以房地產銷售作為開發商拿地的領先指標，可以估算2015年全國土地出讓金同比將下降14.3%。盡管自2014年12月以後，個別市場的地王又頻頻曝出，但是僅局限在部分一線城市，二、三、四線城市房地產開發商拿地情緒似乎並沒有明顯好轉，且土地的溢價率也在不斷下行，房地產市場分化特征顯著。2015年土地出讓收入下降對三、四線城市地方可支配財力的影響不可小覷。
第三，赤字率提高將增加約2500億元國家預算內資金。中央經濟工作會議定調2015年將繼續實施積極的財政政策，預計赤字率會有所提高，由2014年的2.1%提升至2.3%左右，將增加約2500億元的國家預算內資金。
第四，來自信貸的資金將麵臨大幅縮水。新預算法對地方政府最有力的約束之一是融資平台的去政府信用化、以及預算約束的硬化。附著在融資平台上的政府隱形擔保褪去後，融資平台的信用資質更多依賴於自身資產質量、現金流狀況，銀行也將其視同為一般性企業發放貸款，投向融資平台的信貸規模預計會出現大幅回落。2014年11、12月部分商業銀行在新預算法大限前加快投放信貸，從一個側麵印證了2015年去政府背書後的融資平台的融資能力不容樂觀。粗略估計，近幾個月的信貸投放中約有40%投向融資平台，可能在8000-10000億元左右。回歸企業部門信用之後，融資平台的債券發行能力也會隨之下降。
2014年各地財政收入增速下行，除了受宏觀經濟影響，也有部分減稅減費的因素；各地加強了對財政收入質量的追求，也擠壓了部分往年因財政空轉、虛增非稅收入帶來的“收入水分”。不可否認，隨著財稅改革的推進，預算公開透明度的提高，財政收入的質量愈發改善。
不過，花錢的地方仍有很多，如民生領域要加大投入力度，經濟下行需繼續減稅清費，城鎮化對基礎設施和公共服務提出更多要求，財政收支矛盾加劇。
擺在地方政府麵前一個共同的問題，2015年錢從哪兒來？巴曙鬆表示，基建投資的資金主要來自於自籌資金（58%）、國內貸款（20%）和國家預算內資金（13%），占比相對穩定。然而，2015年土地出讓收入增速下降疊加稅收增速持續放緩，自籌資金麵臨缺口，信貸資金在預算法下將進一步收緊，答案之一似乎來自於國家預算內資金，即中央財政赤字率的提升以及地方自主發債較大規模的供給。
另外一個值得關注的問題是，自2015年1月1日起，隨著新預算法的正式實施，地方政府融資行為被關進“預算的籠子”，要求增量債務需通過地方債券的陽光渠道。2014年末開展的地方政府債務甄別，從特定角度可以說是通過改革促使中央對地方存量債務的主動並表，實現了政府部門內部杠杆率的轉移，地方政府債務風險得到階段性的緩釋。然而，正如上文所言，預算法的“圍牆”已搭建，從目前的數據測算，赤字率和發債規模的“前門”顯然不足夠支撐存量債務和新增基建投資，則“後門”麵臨著重新打開的壓力。一方麵，在對地方債務“開門關窗”、去平台化的過程中，應考慮存量債務的到期化解、地方政府麵臨的土地出讓收入的銳減和稅收收入增速繼續放緩、增量債務對穩增長的效應，並同步加快PPP和地方國企改革。另一方麵，在中央和地方債務並表的同時，應當實事求是的考慮提高中央政府的赤字率。巴曙鬆提醒，財政部門試圖給予地方政府債務警醒的同時，也應兼顧穩增長和防風險的底線，否則，2015年中國版的財政懸崖的流動性壓力可能會階段性加大。當然，從改革的角度來看，財政懸崖壓力的階段性加大也必然會倒逼地方政府加速各項改革。