檔案行政監督檢查案例分類評析
業務研究
作者：劉子芳
摘要：文章運用行政法學原理和法律、法規規定精神，對所選五個方麵（行政執法主體、行政執法人員、行政相對人、行政執法程序、行政執法文書）的六個案例進行了分類評析，指出了案例中存在的問題，以期引導檔案行政監督檢查依法依程序健康開展。
關鍵詞：檔案行政監督檢查；案例；評析
在檔案行政監督檢查實踐中，由於執法人員對法律規定理解存在誤差和實踐經驗不足，往往會造成檔案行政監督檢查具體行政行為的無效和錯誤，進而影響檔案行政執法整體工作開展。本文試圖結合檔案行政監督檢查實踐中的一些具體案例進行分類評析，以期引導檔案行政監督檢查依法依程序健康開展。
1行政執法主體方麵的案例
案例一：
案例描述：某縣檔案局在年終工作總結中寫道：一年來，為落實《檔案法》及其實施辦法、《河南省檔案工作條例》，促進全縣檔案事業的健康發展，我局先後聯合縣委辦公室、縣人大辦公室等部門，組成檔案行政監督檢查組，對全縣的檔案管理情況進行了2次聯合檢查，共查處檔案違法行為18起，並對7起較為嚴重的檔案違法行為下發了《責令限期改正通知書》，及時糾正了個別單位在檔案管理中的違法行為，有力地促進了全縣檔案事業的健康發展。
存在問題：縣委辦公室、縣人大辦公室是檔案行政監督檢查的主體嗎？
案例評析：依據我國法律規定，行政執法必須由行政執法主體來執行。那麼，何為行政執法主體呢？根據行政法學原理，所謂行政執法主體，是指依法成立並享有國家行政執法權力，能以自己的名義從事行政執法活動，能獨立承擔由此而產生的法律後果的機關或者組織。國務院印發的《全麵推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）將此類機關和組織分為三類：一是行政機關；二是經法律、法規授權的非行政機關的組織；三是經行政機關委托的非行政機關的組織。《綱要》明確提出，要建立健全行政執法主體資格製度，行政執法由行政機關在法定職權範圍內實施，非行政機關的組織未經法律、法規授權或者行政機關的委托，不得行使行政執法權。
本案例中，某縣檔案局聯合縣委辦公室、縣人大辦公室組成檔案行政監督檢查組，查處檔案違法行為的具體行政行為，明顯是一種檔案行政執法具體行政行為。根據行政法學原理和《綱要》要求，上述三個執法主體必須是檔案行政主體，或者必須經法律、法規的授權。那麼，縣委辦公室、縣人大辦公室是否具備上述條件呢？首先看地方人大是否具備上述條件。根據《地方各級人大組織法》的相關規定，地方各級人大是地方的最高權力機關，不是權力執行機關，也就是說不是行政主體。雖說其具有保證檔案法律、法規貫徹執行的監督職能，但這種監督職能是法製監督，是對權力執行機關的監督，不是對具體行政相對人的監督，不具有對行政相對人實施具體行政執法行為的資格。再看地方黨委是否具備上述條件。按照我國政治體製原則，地方黨委是地方各項事業的領導機關，是黨團組織，其領導職責主要是方針政策、組織上的領導，並不是行政主體，也不具備法律、法規所規定的行政執法主體資格。綜上所述，地方黨委、人大既不是檔案行政管理的行政主體，也不是法律、法規授權進行檔案行政執法的執法主體。案例中，縣委辦公室、縣人大辦公室是縣委、縣人大的內部協調辦事機構，其機構性質從屬於縣委、縣人大，自然也不是檔案行政執法的主體，不具備檔案行政執法的主體資格。其直接參與檔案行政監督檢查的做法，是與法律的規定和《綱要》的要求相背離的，是一種無效的行為。
案例二：
案例描述：2006年7月，某縣檔案局法製科電話通知所轄各鄉鎮，為加強汛期檔案安全保管，確保檔案安全度汛，縣檔案局法製科將組織人員對全縣所有鄉鎮綜合檔案室檔案保管情況進行監督檢查。檢查中發現有兩個鄉鎮綜合檔案室庫房存在漏雨現象，當即下發了《責令限期改正通知書》，要求這兩個鄉鎮在15天內改善庫房保管條件，確保檔案安全，並將整改情況書麵報檔案局法製科。《責令限期改正通知書》落款是某縣檔案局法製科，並加蓋了某縣檔案局的公章。
存在問題：某縣檔案局法製科是檔案行政監督檢查的主體嗎？
案例評析：按照行政法學理論和法律、法規規定，行政機關必須依法設定，是重要的行政主體，代表國家或地方獨立進行行政管理。行政機關的內設機構是行政機關的內部組成部分，雖然具體履行著行政機關的職能，但其並不是行政主體，沒有對外的行政管理權，也不對外承擔相應的法律責任。在具體的行政監督檢查活動中，行政機關的內設機構可以代表行政機關進行執法，但隻能以行政機關的名義進行，而不能以內設機構自己的名義擅自作出。由此可見，行政機關的內設機構非經法律、法規的授權，是不具有行政執法主體資格的。
本案例中，某縣檔案局法製科製發的《責令限期改正通知書》雖然蓋的是檔案局的公章，但其電話通知、《責令限期改正通知書》落款均是法製科，應視為此次行政監督檢查是法製科以自己的名義做出的具體行政行為。而法製科是檔案局的內設機構，按照法律、法規的規定，依法不具有對外進行檔案行政監督檢查的職權，也不具有進行檔案行政監督檢查的主體資格，因此，某縣檔案局法製科以自己名義進行的檔案行政監督檢查和製發的《責令限期改正通知書》，是違法的行政行為和無效的執法文書。
2行政執法人員方麵的案例
案例三：
案例描述：河南省某縣檔案局、館合署辦公，是縣委、縣政府直屬的文化事業單位，履行全縣檔案事務的行政管理和全縣檔案的安全保管雙重職能。局館共有工作人員13名。其中，隻有甲、乙、丙三人通過考試取得了行政執法資格，擁有省人民政府統一頒發的《行政執法證》。在每年例行的檔案行政監督檢查中，該縣檔案局一直采取由甲、乙、丙三人分別帶隊，另外調配其他三名工作人員，組成三個監督檢查組（每組兩人）的形式開展檔案行政監督檢查工作。