公共政策的含義和本質
一、公共政策的界定
政策是人們熟知的概念。人們在日常生活中，經常會從報刊、電台、電視等媒體中看到或聽到這樣那樣的政策，而每個人的活動和生活無一不受到政策的影響。但熟知不等於真知，到底什麼是政策，即使是古今中外的學者文人也是見仁見智、莫衷一是。
我國古代就有“政”和“策”兩字，但它們是分開使用的。
“政”乃政治、政事、政權、政務；“策”乃策略、策劃。在英文當中，最初也沒有“政策”這個詞，隻有“政治”（politic），隨著近代資本主義國家和政黨的出現，從政治中逐步演變出“政策”（policy），指的是政府、政黨等組織為完成特定目標對所要采取的行動的一種表達方式。日本人在漢唐時期大規模吸收中國文化，引進包括“政”和“策”在內的大量漢字，明治維新後，開始更多地受到西方文化的影響，他們在接觸到“policy”一詞後，把日文中的漢字“政”和“策”兩字的含義合在一起，將policy翻譯成“政策”，以指政府、政黨在政治上所采取的方針、策略以及推行的手段。
近現代以來，政策的概念已經泛化使用了，不僅指政府的治政方針、策略和手段，同時也包括企業、社團等贏利或非贏利組織的方針策略。不過企業等贏利組織的政策是圍繞著企業的經濟目標確定的，是廣義上的私人政策。政府的政策是麵向整個社會，為了實現社會發展目標而製定的，處理的是公共事務。我們把政府政策稱之為公共政策，就是為了區別於企業政策一類的私人政策。
何為公共政策？為了界定這個問題，給公共政策下一個明確而又相對準確的定義，我們有必要分析一下政策科學形成以來的主要觀點。
1.國外幾種提法
“現代行政學之父”伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）認為：公共政策是由政治家即具有立法權者製定的而由行政人員執行的法律和法規。這個定義帶有明顯的“政治——行政二分法”特征，且縮小了公共政策的範圍和製定主體。公共政策不僅包括法律法規，還包括政府的計劃、指示、決議，甚至政府領袖的某些特定意圖和表征符號也會起到公共政策的功能。
政策科學的創立者哈羅德·拉斯維爾（Harald D.Lasswell）和亞伯拉罕·卡普蘭（A.Kaplan）認為：公共政策是一種含有目標、價值與策略的大型計劃。這個定義既包含了公共政策的工具理性，又注意到了公共政策的價值理性，應該說極有見地。但寬泛地把公共政策等同於計劃則是不可取的。計劃可以是政策，但政策並不天然就是計劃。並且將政策等同於計劃，會把公共政策和私人政策相混淆。
托馬斯·戴伊（Tomas R.Dye）認為：凡是政府決定做或者不做某件事的行為就是公共政策。這一定義不僅看到了政府的“為”，又注意到了政府的“不為”，“不為”和“為”都是公共問題的重要解決之道。但是，公共政策主要指政府的行為結果而非行為本身，把公共政策看成是一種政府行為並不完全貼切。
羅伯特·艾思頓（Robert Eyestone）的定義則最為寬泛。他認為：從廣義上講，公共政策就是政府機構與其周圍環境之間的關係。確實，公共政策就是政府係統與其生存環境之間的互動，公共政策體現了政府及其環境的雙重訴求。因此，艾思頓的觀點是比較深刻的。但是，政策隻是政府處理自身與和環境關係的一種選擇，顯得太空泛。
後行為主義政治學家戴維·伊斯頓（David Easton）認為公共政策是對全社會的價值做有權威的分配。這個觀點指出了公共政策的價值分配功能，因而頗受學界的青睞。但是，這一定義本身存在四個問題：什麼是價值？公共政策分配什麼樣的價值？公共政策僅止於對價值的分配嗎？這種價值的分配一定是二者必具其一的或選嗎？戴維·伊斯頓對這些問題都語焉不詳，使得這個定義很難準確把握。
2.中國學者的觀點
中國是一個政策大國，但中國的政策科學研究起步較晚，中國的學者在借鑒西方學者的各種公共政策定義的基礎上，結合中國的國情和曆史傳統，從各個角度提出了有關公共政策的各種定義。這裏擇其要者轉述如下：