在江南如火如荼的官民一則改革浪潮中，鬆江府則顯得相對冷清。鬆江人文薈萃，景泰以降進士名額大增，成弘以後步入上層統治集團的不乏其人，伴隨著明中葉以後王學的逐漸勃興和傳統的價值觀念的改變，鬆江府日益強大起來的鬆江身份地主開始追逐一己之利。為維護自身利益，他們竭力阻撓官民一則的改革，嘉靖十六年歐陽鐸在蘇州府改革之時，鬆江知府黃潤迫於壓力沒有歸並官民田科則，隻是將原來的論糧加耗改為論田加耗，改革明顯滯後於蘇、常等府，但扒平科則已是大勢所趨。隆慶二年，林潤任江南巡撫，他上任伊始便發現“江南諸郡久已均糧，民已稱便，惟鬆郡未均”，奏請實行丈田糧。在林潤的舉薦下，原鬆江同知鄭元韶奉命負責主持均平田則的改革。他在丈量土地的基礎上，依鬆江府東、西、中各鄉土質不同，分為上中下三等鄉，上鄉田二畝七分三厘九毫納平米一石，中鄉田三畝一分二厘納平米一石，下鄉田三畝六分三厘納平米一石，自此，鬆江府官民田科則差別漸趨消失。
江南地區官民一則的改革自嘉靖末至隆慶已成不可阻遏的潮流，影響所及，許多地區也開始官民一則的均田、均糧運動。嘉靖三十一年，寧國知府劉起宗在該府實行核田，對於“所部六邑，通行丈量，俾富而強者田必有賦，貧而弱者糧無虛賠”。並在此基礎上，“以官民均為一則”。自隆慶元年至隆慶三年，應天府在兩任巡撫林潤、海瑞的奏請下，先後進行土地清丈，“官民悉用扒平，糧差悉取一則”。隆慶元年，杭州府海寧縣在知縣許天贈的主持下，丈量土地，合官民為一則起科。萬曆三年，鎮江府在巡撫宋儀望的奏請下，“官民田地照畝起科”，“均為一則”。大約到萬曆九年張居正推行一條鞭法時，江南大部分地區基本上完成了官民一則的改革。
明代中葉賦役製度改革
明中葉賦役製度改革的社會政治因素
明初的賦役製度是建立在皇帝對全國土地和人口私人占有的經濟基礎上的配戶當差製。有田則有租，有身則有役，全國的人戶都是皇帝的役戶，全國所有的土地同樣也是皇帝的戶役田，人因籍役，役隨田轉。皇帝用裏甲製把全國人民編管起來為其納糧當差，他據都稽圖，據圖稽戶，編戶成甲，積甲成裏。明朝的正役、雜役的編僉皆以裏甲為基幹，審編則以戶等為先決條件。戶等高低決定於兩個重要因素：一為人丁，一為事產，大抵在北方以人丁為重，在南方則以田產為重。戶等分三等九則，戶等越高，科差越重。一百一十個裏甲戶中推丁糧多者十戶為裏長戶，餘百戶皆為甲首戶，歲役裏長一人，甲首十人，催征錢糧，勾攝公事，是為正役（亦曰裏甲役）。雜役是因事編僉，供地方官府遣派使用的徭役，上中等戶既當正役又當雜差，下等戶即使無田亦得承當雜泛差役。
明初的賦役製度就其製度本身而言，比曆史上任何朝代都要嚴密、係統和完整。它對明初封建政權的鞏固、社會經濟的恢複與發展以及統治秩序的重建無疑都起到了積極的推動作用，因而具有進步意義。但是明初的賦役製度有其先天的不足。在封建專製社會，皇帝的話就是法律，盡管從製度上講魚鱗圖冊和黃冊是賦役僉派的依據，但皇帝為了自己需要可以隨意征派，其隨意性較強；再者，明代的賦役是封建政治經濟的重要組成部分，它是封建等級政治控馭下的經濟，賦役能否順利征調完全取決於封建政治的效力。如果說在明初由於政治清明簡約，這種賦役製度還能基本正常運行，那麼明中葉以後，由於政治腐敗、國家控製力減弱以及商品經濟的發展，這種製度就不得不麵對下列問題的挑戰。
1.國家統治集團不斷擴大，奢侈性消費惡性膨脹，造成國家行政開支的急劇增加，百姓賦繁役重。造成行政開支急增的主要原因包括：（1）宮廷之奢。正統以降的皇帝大多昏憒，生活奢侈，大興土木，開支龐大，他們不僅將內承運庫的金花銀大部分給揮霍掉，有時甚至還向太倉庫支取銀兩。（2）宗室之藩。嘉隆時“天下王府之祿反多於歲供京師之米，即使盡發上供之輸，猶不足王祿之半”。（3）冗員之盛。洪武時武職人員僅二萬八千餘人，但到成化時“武職已逾八萬，合文職蓋十萬餘”，隨後又有大批人通過恩蔭等途徑彙入這支隊伍，使其總數到嘉靖時又增數倍。（4）軍費之增。明中葉以後衛所軍製逐漸衰落，募兵製逐漸興起，另外南倭北虜，邊患不絕，軍費開支日增。由於封建郡國之需皆出自編戶民的徭役，封建朝廷有一事之需必設一種與之相對應的役，所以日益增加的行政開支自然由百姓來承擔，百姓賦役負擔大增。裏甲正役“舊例止令輸納物料供給差使而已。今（弘治）則百凡官府所需，悉出於此。縣取於裏，裏取於甲，而府又取之縣。蓋視景泰、天順間已不啻其幾十倍矣”。至於因事編僉的雜泛差役，百姓更是叫苦不迭。其最難供應者，一是修河，嘉靖元年，“河南、山東修河人夫，每歲以數十萬計，皆近河貧民，奔走窮年，不得休息”。二是水陸運輸，如北直隸“密邇京師，路多衝要，中間外夷朝貢往來絡繹，接遞夫役及砍柴、抬柴、養馬、京班、皂隸、水馬二站諸徭役最為繁劇”。三是供應京師的砍柴等夫役，天順時，僅順天一府就有夫役應出砍柴夫一千七百三十名，惜薪司抬柴夫三千二百名，還有其他差遣如巡攔、防夫、倉腳夫、庫夫、弓兵、鋪兵等一萬一千六百餘名。四是營建王府、修造墳墓等。繁苛的賦役使得大量的人、財資源被封閉在為統治集團消費效勞的徭役之中，不利於封建社會經濟的發展。並且一旦賦役的繁苛程度超過百姓承受能力，他們輕則轉徙他鄉成為流民，重則鋌而走險，甚至醞釀成轟轟烈烈的農民暴動，嚴重削弱封建統治基礎。
2.地主經濟的膨脹與吏治腐敗以及由此造成的役法的混亂。明中葉以後，在經濟上隨著社會的穩定和經濟的複蘇，生產規模日益擴大，社會交換逐漸頻繁，商品經濟也隨之得到繁榮和發展，以正統六年明英宗“弛用銀之禁”為標誌，白銀作為一般等價物正式參與商品流通。貨幣在社會經濟生活中地位日漸提高，促使人們的思想、價值觀念發生變化，刺激了人們對“利”的追求。土地作為封建社會最主要的生產資料便成為人們爭奪的目標，土地兼並構成明中葉經濟變革的最主要的特征。皇室、勳臣、貴戚憑藉政治特權，通過欽賜、奏討、投獻等手段，大肆掠奪官民田土，建立皇莊、王莊、貴族莊田等，縉紳地主亦隨之推波助瀾，廣占田畝。明初朱元璋為了使一部分人傾其全力以供職役，曾給予其優免差役的恩賜，這部分人既包括勳臣貴戚、進士生員等統治集團成員，亦包括如馬戶、灶戶等重役戶。但是明初對優免規定嚴格，“優免差役之法，免雜役，不免正辦”。“在京文武官員除裏甲正役外，其餘一應雜泛差役全戶優免；外官優免事例皆以品從為差。”然而明中葉以後優免這種恩賜卻被無限擴大化，“今日士夫一登進士，或以舉人選授一官，便以官戶自鳴，原無產米在戶者則以無可優免為恨，乃聽所親厚推收詭寄，少者不下十石，多者三四十石，乃或至於百石。原有產米在戶者後且收添，又於同姓兄弟先已別籍異居者，亦各並收入戶以圖全戶優免，或受其請托以市恩，或取其津貼以罔利。又有苞苴富厚，囊槖克盈，多置田產，寄莊別縣，仍以官戶立戶，中亦多受詭寄。勢焰者官府固已聞風免差，勢退者立能多方攀援以圖全免”。由於“品官優免太濫，詭寄日滋”，結果造成了朝廷所擁有的科征賦役的田土和戶口數字大大減少。一邊是財政開支日增，一邊是朝廷財源日枯，為了維持國家機器正常運行，於是見在裏甲賦役負擔大增。與此相對應的是在政治上，明中葉以後皇帝昏憒，宦官專權，奸佞秉政，以及由此造成的政治腐敗、吏治江河日下。吏治腐敗反映到賦役製度上就是官僚、地主、胥吏們沆瀣一氣，為逃避賦役施展鬼蜮伎倆通同作弊。“遇有造冊，［巨室］賄裏胥，有飛灑現有人戶者，名為活灑；有暗藏逃絕戶者，名為死寄；有花分子戶不落戶眼者，名為畸零管帶；有留在賣戶全不過割者，有過割一二石為包納者，有全過割不歸本戶、有推無收、有總無撤、名為懸掛掏回者；有暗襲京官方麵舉人腳色、捏作寄莊者。故（黃）冊不過紙上之桑，戶皆空中之影，以致一省之中，圖之虛以數十計，都之虛以數百計，縣之虛以數千萬計。遞年編差無歸者，俱命小戶賠償”。政治腐敗加劇了賦役負擔的不均，“田連阡陌者諸科不興，室如懸磬者無差不至”，官戶偃然處十甲之外，差役獨累貧下戶。下戶當差有身無力，隻得舉家逃竄。貧戶逃亡之後，甲雖不及十戶，但役額不減，由剩餘人戶均攤，剩餘人戶役重而不能堪，便整甲逃亡，從而演成空前的逃亡。
嚴峻的現實使得明中葉以後賦役製度改革勢在必行，有識之士開始積極探索既能擺脫財政困境，又能均平賦役、緩解階級矛盾的改革思路，從而揭開了明中葉賦役製度改革的序幕。
周忱對裏甲正役的改革及其影響
裏甲正役的改革最早可上溯至周忱巡撫江南之時。宣德五年，周忱出任江南巡撫，在應天府，他推行“裏甲銀”製度，所謂裏甲銀，顧起元在《客座贅語》中解釋為：“往周文襄巡撫時，以丁銀不足支用，複倡勸借之說，以糧補丁。於是稅糧之外，每石加征若幹，以支供辦，名裏甲銀。”裏甲銀的精髓在以糧補丁，他把按戶編派的裏甲支費，部分或全部地攤入田糧內，折成銀兩，以耗米的名義加征。在蘇鬆，周忱則推行平米法，“初，年糧一石收平民一石七鬥，候起運日酌量支撥。……除撥邊外，有餘則入濟農倉，以備賑濟，謂之餘米。遇農夫缺食及運夫遭風被盜、修岸導河等口糧，凡官府織造、供應軍需之類，均徭、裏甲、雜派等費，皆取足於此”。平米法中裏甲等費取自餘米，其實質與裏甲銀一樣，也是以糧補丁、攤丁入地。周忱在江南將賦役審編基準由明初的以戶等（人丁、事產）定徭役到明中葉的以糧（田）補丁，實際上開創了攤丁入地的先河，而這與曆史發展潮流是相適應的。因為明中葉以後由於土地兼並、賦繁役重，造成“閭裏小民，遊蕩失業者十室而九”。這給傳統的賦役審編帶來困難，“丁口有時而盛衰，定稅以丁，稽查為難”。但是土地卻是“萬世而不變”的，“定稅以畝，檢核為易”。所以徭役審編基準由戶等向丁田（尤其是田）過渡誠為曆史發展之必然。另外，盡管正、雜二役大體皆以人丁事產作為編僉的根據，但它們的性質與編僉方法各不相同。但是周忱的平米法卻將其一體混編，隨糧帶征，賦役完納在製度上簡單化，在一定程度上防止了舞弊行為的發生。除裏甲銀和平米法外，周忱還對裏長之役進行重大改革：“將鄉都通縣排年裏長編成一應差役，每名出銀一兩，輪當一年，歇息兩年，酌量輕重多寡朋合造冊，猶如車輪之轉。吏無那移之弊，民得輕鮮易完。”周忱對裏長役的改革有三點引人注意：（1）通計一縣一年應征裏長之役，固定役額。這是針對明中葉以後事繁費冗，裏甲供役激增，裏長之役除“催征錢糧、勾攝公事外，其他諸如祭祀、宴饗、營造、饋送、夫馬等費雜遝而來，有司征斂日繁，裏長賠累不堪等狀況而進行的必要改革。它反映了官民的一致要求，對官府而言，將鄉都通縣排年裏長編成一應差役，保證了賦役的征收；對百姓來說負擔進一步明確。（2）將力役折銀，這是明初商品經濟恢複發展的結果，官府收入不減，百姓亦可安於田畝。（3）縮短裏甲十年輪支的應役時間。“國初事簡裏均，閭閈殷富，便於十甲輪支。其後事繁費冗，裏胥因而為奸，裏甲凋敝，而輪支始稱苦矣。”裏甲輪役稱苦是明中葉後裏甲製度削弱的具體體現。明初裏甲以戶等均搭，故而賦役均平。但明中葉以後，土地兼並打破了“田不過都”的禁令，詭寄、花分、寄莊盛行，地主胥吏勾結舞弊猖獗，嚴重侵蝕了裏甲製的經濟基礎，各裏甲土地占有不均，裏甲規模不等，“富裏之民雖田盈千畝一役不沾，患裏之民雖戶無立錐且充數役”，改革裏甲已成時代要求，裏甲輪役的改革隻不過是順應這一潮流。
周忱對裏甲正役的改革影響深遠。他的改革無論是正雜二役混編合並征收、徭役編僉由戶等向丁田（尤其是田）過渡、固定役額，抑或是力役折銀、縮短裏甲十年輪支時間，在實踐中既保證了國家賦役的正常征派，使其財政收入不減，同時在一定程度上實現了百姓徭役負擔的均平。實際上，明中葉發起的由地方到中央、由局部到全國的賦役製度改革探索，基本上沿著周忱的思路並使其更加完善和製度化，在江南出現歐陽鐸的征一法，浙江、廣東出現均平銀的改革，福建則有綱銀之法。在北方則出現會銀製度，然而最終殊途同歸，導致一條鞭法的孕育產生。
歐陽鐸的征一法又名均攤法，“石江歐公巡撫，悉舉裏甲諸項並入秋糧，名曰均攤”。它是對周忱改革的繼承和發展：“巡撫周文襄公始為勸借之說，以糧補丁，然不過十之二三而已。至巡撫歐石江公時，事益增，役益繁，而人丁不能支益，於是有均攤米與人丁均編。”征一法的內容主要有：（1）丈量土地以正田畝。（2）總征銀米之凡而計畝均輸。（3）以全縣丁田數分攤全縣徭役，以嘉定縣為例，“通計一縣裏甲備用之數為銀一千一百七十二兩；均徭以銀差者為銀四千二百五十五兩有奇，以力差者為銀五千一百六十八兩有奇。乃計丁而編之，丁出一分；計田而編之，畝出七厘七毫；計灘池塗蕩而編之，畝出四厘”。（4）正雜二役合並，役有定額。“裏徭有異而丁糧無二，若仍二次編審，亦不免於煩擾，今將合用數目總會而並征之，仍查照舊額各以類分，法雖簡而實不廢也”。至於徭役之費，在蘇鬆等府，以八事（丁田、慶賀、祭祀、鄉飲、科貢、恤孤、公費、備用）考裏甲，以三事（銀差、力差、馬差）定均徭；在應天府，以十二事（國祀、國慶、供應、諸司之用、內府坐派、工部坐派、祭祀、鄉飲、科貢、恤政、公用、備用）定裏甲，以二事（銀差、力差）定均徭，以六事考驛傳。（5）“令民家以出緡錢雇役，毋得仍十年舊”。力役折銀，改徭役數年一編為一年一編。
繼周忱之後，東南各省相繼對裏甲正役進行改革，“在浙江則曰均平銀，在江西則曰公費銀，在福建則曰綱銀，在南直隸則曰直日銀，遇有所費，官自支用”。
浙江的均平銀亦曰甲首錢，最早始於天順中。均平銀支應的對象很廣，“凡解京料價、祭祀、鄉飲、備用夫馬轎匠、公私諸宴，皆籍此”。均平銀的派征最初無定規，至嘉靖四十五年，巡撫龐尚鵬奏行《欽依兩浙均平錄》，始酌除諸弊，立法定製。“通行會計各府州縣每年合用一應起（運）、存（留）、額坐雜三辦錢糧數目，仍量編備用銀兩，以給不虞之費，俱於丁田內一體派征”。丁田派征原則是計丁與田，然後折田為丁，輸銀貯官，以給供費。百姓納完均平銀後，裏長在官勾攝，甲首悉放歸農。
廣東的裏甲正役改革也叫均平銀，“廣東丁田，自編徭役之外，每人一丁出錢五百文，田一畝出錢一十五文，十年一次，隨裏甲正役出辦供應，謂之均平銀”。廣東均平銀與浙江均平銀相比較，內容大體一致：首先二者都計丁與田，將按戶僉派的裏甲役部分地攤入田糧；其次，廣東與浙江一樣，“見役裏甲隨丁田賦錢於官”，“既出此錢，甲首歸農，裏長在役隻追征勾攝二事”。但是二者也有不同：浙江均平銀中裏甲三辦的支應占很大比例；而廣東均平銀不包括裏甲三辦，隻是供應地方衙門的日常雜泛開支。另外，浙江均平銀每年通融核算依丁田均平科派；而廣東十年一次，隨裏甲正役出辦供應。廣東均平銀製開始於成化時，由於明中葉後事繁費冗，到嘉靖時已是弊竇叢生，為此嘉靖三十七年廣東巡撫潘季馴對此進行整頓：“先計州縣之衝僻以為用之繁簡，令民各隨丁力輸銀於官。每遇供應過客及一切公費，官為發銀，使吏胥裏老承買。其裏長止於在官勾攝公務，甲首悉放歸農。”
“綱銀者，舉民間應役歲費，丁田糧六總征之，易知而不繁，猶網之有綱也。”綱銀之法盛行於福建，其創行大約在成、弘之間，史載：“成弘之間，乃令見役裏長隨其丁田，或錢輸官以供一年用度者謂之綱，以雇一年役事之傭者謂之徭。既出此錢，［甲首］則歸之農，雇一裏長在役，以奉追征勾攝。”關於“綱銀”之“綱”的意義，曆來說法不一，何喬遠認為是“提綱之謂”，《明史·食貨誌》亦持此義；但《萬曆福州府誌》則認為“憲綱經用者名曰綱銀”。其實二者一就征派方式而言，一則對其供支內容而言，隻不過是各有側重罷了，二者無根本上的區別。綱銀的支應範圍同均平銀一樣非常廣泛，包括“若慶賀、接詔、迎春、視學、祀典之當舉者，鄉飲之再行者，校文閱武之賞賚者；貢士於禮部者賞其路費，邑之廢疾孤寡給其衣糧，行部及士夫之往來者有餼牽牢禮，官長始至有效勞、致館、門祭、堂燕、輿蓋、器什；冬夏易其研席，歲終供桃符、花燈”。大凡地方政治文化社會經費皆取自綱銀。但裏甲三辦的上供物料卻不由綱銀開支，這與廣東均平銀類同。綱銀征派亦計丁與田，而且丁田可以互折，“民米一石，準丁一丁”，把原本論戶按丁負擔的裏甲支費，部分攤入田地負擔。明中葉後，由於官府費用無節，胥吏舞弊，裏長負擔過重，綱銀無力供辦，所以正德十五年禦史沈灼對福建綱銀進行厘定，他規定“將通縣費用分正雜二辦，以丁四糧六法則科派”。其中正辦包括文廟、社稷之祭及鄉飲之類，雜派則包括迎春桃符、新官到任、生儒考試一切供辦之類。由於福建綱銀不包括上供物料的支應，沈灼還創八分法以征收上供物料。“國朝物料俱於該年裏甲丁銀出辦。至禦史沈（灼）奏準各縣每米一石、人丁一丁，發征八分，通融全縣該辦之數，就於八分內支解”。使裏甲三辦亦有一部分被攤入田糧。但沈灼的改革並不徹底，“二辦之目，正綱之費可稽，雜則私而難詰矣”。嘉靖十六年禦史李元陽再次對綱銀進行整理：“議征銀儲庫，用度各有定則。但額外費多，支應不給，仍令裏長貼辦，稱為班次。”但是成效不大。迨至隆慶間，福建綱銀被十段冊法替代。