改革開放時期的土地管理
計劃經濟體製以及在這個經濟體製下形成的以行政配置為特征的土地管理體製，為社會主義建設作出了一定貢獻，但是也造成土地資源利用效率不高、浪費嚴重的弊病。進行經濟體製和土地管理體製的改革也就勢在必行。
一九七八年十二月中共十一屆三中全會召開，在“解放思想，實事求是”的思想指導下，把工作重點轉到社會主義現代化建設上來，開創了“改革開放”的新局麵，土地管理重新得到政府重視，各項工作陸續展開，出現中國土地管理史上一次重要轉機。
▓八十年代初期土地製度的變化
一、農村人民公社製度的改革
（一）家庭經營聯產承包責任製的建立。
中共十一屆三中全會後，廣大農民和農村幹部解放思想，大膽探索，強烈要求改革人民公社體製下出現的生產“大呼隆”、分配“大鍋飯”的弊病，在一些落後的省區，如安徽、貴州、四川、甘肅、內蒙古等，實行了包產到組的試驗。安徽肥城、鳳陽等縣在全縣推行“大包幹到組”，鳳陽縣小崗生產隊還秘密實行了“包產到戶”。
包產到戶的出現在全國引起了廣泛的爭議。秋後，凡實行大包幹到組或包產到戶的社隊都取得出人意料的好收成。包產到戶能大幅度增產的事實及中共安徽省委和鄧小平的支持，使得在一九八○年九月各省市區第一書記座談會上盡管有激烈的爭論，但在會議紀要中，對包產到戶還是作了初步肯定。
一九八一年，包產到戶不但在經濟落後地區，而且在中間地區也迅速發展，而且基本完成了包產到戶到包幹到戶的轉化。到年底實行不同形式生產責任製的生產隊已占90%以上，其中實行“雙包”（包產到戶、包幹到戶）的已占50.8%。一九八二年元旦中共中央批轉的《全國農村工作會議紀要》對“雙包”作了完全的肯定：“目前實行的各種責任製，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包幹到戶、到組等等，都是社會主義的生產責任製。”
一九八二年春大包幹席卷經濟發達的江蘇全省、廣州佛山等地區。到十一月全國實行雙包的生產隊上升到78.8%。一九八三年一月二日中共中央中發〔1983〕1號文件對家庭聯產承包責任製作了理論上的總結，稱它是“中國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在實踐中的新發展”。
一九八三年春農業機械化水平高的黑龍江省也接納了以大包幹為主的家庭聯產承包責任製。此後，家庭承包聯產責任製又迅速進入種植業以外的林、牧、漁、副業以及鄉鎮企業。鄉鎮企業的承包製大體為兩類：一類是個人或合夥承包，利潤大包幹；一類是廠長經理承包，利潤分成。家庭聯產承包製也發展到內蒙古、新疆、青海、西藏等廣大牧區，先是牲畜承包，一九八四年起草場也開始承包：草原公有，承包使用，夏秋草場基本上承包到戶或組，冬春草場小部分承包到戶，大部分承包到聯戶或“自然”村。到一九八四年底，全國已有99%的生產隊，96.6%的農戶實行了包幹到戶的聯產承包製。
一九八三年中共中央、國務院聯合發出《關於實行政社分開建立鄉政府的通知》，至一九八五年這項工作全部結束，同時也就宣告了人民公社製度的終結。
（二）統分結合、雙層經營的新型農村集體經濟組織。
家庭經營聯產承包責任製並不是分田單幹。它沒有改變土地的集體所有製，而是集體土地所有權和使用權分離。土地仍為原基本核算單位的生產隊或生產大隊所有，但按照共同約定“承包合同”的條件，按人口、勞力或人勞結合，平均分包給農戶獨立經營。農戶作為農業生產的基本單位，具有經營自主權，使農民的勞動和生產資料使用權直接結合起來，更有效地發揮勞動和土地的作用，提高了勞動和土地的生產率。同時實行包幹分配：“交夠國家的（農業稅、統派購或合同定購任務），留足集體的（提留），剩下全是自己的”。這種分配方法把勞動者的利益與它的勞動最終成果直接掛上鉤，真正實現了多勞多得。另一方麵，原來的基本核算單位（即生產隊或生產大隊，後更名為農業合作社或經濟合作社等）作為土地所有者，仍是經濟主體。它的管理機構還必須：1.按國家的計劃指導，安排某些生產項目，規劃生產布局，保證完成交售任務（計劃調節職能）；2.管理集體所有的土地等基本生產資料和公共財產，做好發包、承包管理工作（管理職能）；3.為社員提供各種產前、產中、產後服務（服務職能）；4.利用集體積累進行各種生產建設和公益建設（積累職能）；5.確定集體提留（或承包費）的標準（分配平衡職能）。
這樣“統分結合、雙層經營”的家庭聯產承包製從根本上克服了人民公社管理過於集中、勞動難以監督和分配中的平均主義等弊病，既發揮了農民個人的生產積極性，又保留了集體統一經營的優越性；既可適應農業生產的特點和當前手工勞動為主的生產力水平，又可隨著生產力的提高，逐步壯大集體經濟，發展為更完善的集體經濟。
至於原來人民公社的公社一級和生產大隊一級，一九八三年中共中央印發《當前農村經濟政策的若幹問題》的通知中說：“是取消還是作為經濟聯合組織保留下來，應根據具體情況，與群眾商定。”大多數地方是把公社一級為農村經濟服務的各個部門的企事業單位，如供銷社、信用社、糧管所、農機站、水利站、電管站等和一些社辦工商企業，變成鄉政府附屬的事業單位，或者聯合成鄉（鎮）經濟聯合社或農工商總公司（或實業公司），成為經濟實體。原生產大隊辦的農業、工商業企業也大都改為村合作社或村聯社的下屬企業或通過清產核資，算清各生產隊投資情況，折成股權，改組為村辦股份製企業。鄉（鎮）合作經濟聯合社或村聯社都可以擁有歸它們所有的土地。
（三）完善家庭經營聯產承包製和健全雙層經營。
在家庭聯產承包製推行之初，相當多的農民以為“雙包”就是“分田單幹”，出現了土地分割過於零碎，集體財產被拆散分光，一些基礎設施遭到破壞，農業技術服務體係自發潰散，使相當一部分農村統一經營這一層次沒有發揮作用。在加強土地所有權、穩定土地承包權、搞活土地使用權的思路下，群眾和政府又進一步完善家庭聯產承包製。所采取的措施有：
1.“設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織。這種組織可以叫農業合作社、經濟聯合社或群眾選定的其他名稱；可以以村（大隊或聯隊）為範圍設置，也可以以生產隊為單位設置；可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。以村為範圍設置的，原生產隊的資產不得平調；……農民還可以不受地區限製，自願參加或組成不同形式、不同規模的各種專業合作經濟組織。”原公社一級的經濟實體、經濟聯合組織或協調服務組織“對地區性合作經濟組織和其他專業合作經濟組織，是平等互利或協調指導的關係，不再是行政隸屬和逐級過渡的關係。”
2.規定地區性合作經濟組織的工作重點，首先是“做好土地管理和承包合同管理”，其次是搞好各種產前產中產後服務。
3.改進承包地發包方法。為解決地塊劃分過於零散的問題，許多地方對承包地作了調整，盡量連片。有的創造了“田頭定產，以產求田，好壞搭配，以戶連戶，就近包田”等辦法連片劃地、按產承包（這等於做了一次群眾性的土地定級估產和土地整理工作）。
4.延長承包期，“一般在十五年以上。生產周期長的和開發性的項目，如果樹、林木、荒山、荒地等，承包期”還更長一點。
5.“鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以……由社員自找對象協商轉包，……”在土地使用權轉移時實行土地投資補償。這是鼓勵土地使用權流動，並開創了土地使用權有償轉讓的先河。
6.一九八五年又在合作經濟組織中引入股份製，允許以土地等生產資料入股並按股分紅。還允許“農村地區性合作經濟組織以土地入股方式參與（小城鎮）建設，分享收益或者建成店房及服務設施自主經營或出租”。
所以自一九八四年開始，在集體土地使用權的流轉中已逐步引入了市場機製。
二、國營農場的改革
自新中國建立之初就有的全民所有製國營農場是在國有土地上按蘇聯模式建立起來的。其特征是：土地國有，按國家計劃進行生產，職工實行全國統一的八級工資製，生產物資由國家供應，產品統一上交國家，盈利收歸國家，虧損也由國家財政補貼，農場和職工都沒有經營自主權，也不對農場盈虧負責。這種製度導致農場吃國家“大鍋飯”、職工吃農場“大鍋飯”，使國營農場長期處於不景氣的境地。
一九七九年開始進行改革。第一步將國營農場“統收統支”的財務製度改為“財務包幹”，即國家不再為農場負財務責任。這樣就迫使國營農場進行內部經營機製的改革，以自負盈虧。一九八二年受人民公社推行包產到戶的傳導效應影響，在湖南大庸農場和內蒙古巴彥淖爾盟墾區17個農場實行職工家庭承包。這一舉措得到中央領導的首肯，一九八三年中央領導人在視察新疆墾區時指示：“兵團作為一個大公司、大企業，在內部要采取多種形式的經濟責任製，是在農場內，要試行聯產承包責任製，就是說要‘大農場套小農場’。……各團場主要不是靠行政手段，而是通過生產前後的植保、加工、運輸、儲存、技術推廣、物資供應等方麵的合作，把家庭式的小農場同團場聯係起來，組成兵團大農場的整個體係”。“國營農場應繼續進行改革，實行聯產承包責任製，辦好家庭農場”，更寫進一九八四中共中央《關於1984年農村工作的通知》。於是各地國營農場都辦起了一批職工家庭農場。
這項改革的實質是把國有土地的使用權同經營權進一步分離。土地所有權仍屬國家；農場享有長期的土地使用權，負有國有資產管理增值的責任；農場將土地經營權授予職工家庭，實行土地、責任、風險、盈虧四到戶，定額上交、費用自理、剩餘歸己，使職工家庭成為自主的經營者；從而在國營農場也建立起“統分結合、雙層經營”的體製。一九八四年底，全國已興辦職工農場42萬個。家庭農場的興辦進一步推動了國營農場管理體製的改革。
三、城市土地國有化的完成
一九七九年改革以後，中國土地製度的又一重要變化是城市土地國家所有得到法律的確認。一九八二年十二月第五屆全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地屬於國家所有”。據彭真《關於憲法修改草案的報告》說是“從我國現實狀況出發”，作出的“明確規定”。從而結束了中國城市土地多種所有製並存的局麵。但是對“城市”的範圍，當時城市中還存在的約4%的集體所有土地和私有宅基地，以及今後新設市的城市中原有非國有土地通過何種方式轉為國有，還有與所有權有關的財產權如何界定等問題，都沒有另外的法律作進一步的具體規定，以致造成後來城市土地產權管理中的一些混亂。
▓土地管理工作的轉折
中共十一屆三中全會後，黨的工作重點轉到經濟建設上來。土地問題受到中央領導和社會普遍重視。中共中央《關於加快農業發展問題的決定》加快農業發展的25項措施中有9條與土地有關，並且提出：“要盡快製定和頒布土地法”。國務院領導在一九八一年五屆人大四次會議上說：“我國人口多、耕地少，隨著人口的增長，這個矛盾將越來越尖銳。十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地，應該是我們的國策。要積極開展農業自然資源的調查，分別製定全國的和省、縣的農業區劃和土地利用總體規劃以及社、隊的土地利用規劃，努力科學種田”。一九八二年一月一日中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》又提出“我國人多地少，控製人口、保護耕地是我們的重大國策”。在“十分珍惜和合理利用每寸土地”、“保護耕地”的國策的指引下，土地管理工作出現了轉機。
當時存在的土地問題是：
1.土地資源家底不清。土地管理沒有基本的、正確的土地統計資料。
2.土地權屬紊亂、土地糾紛迭起。如廣西，五十年代以來共發生土地、山林、水利糾紛67000多起，僅一九七四年就引起526起械鬥，造成人員傷亡，影響社會安定。還有私人買賣土地作宅基等，使土地公有製受到侵犯。
3.土地利用無計劃，各部門各單位各自為政，任意占用，造成各類用地之間的矛盾。突出的是城鄉居民點和工礦用地大量擠占耕地；為擴大耕地，又大量占用林牧漁業用地。
4.土地資源的浪費和破壞嚴重。表現在基建項目征地多征少用、早征晚用、征而不用的浪費，農用地粗放利用，地力退化等各方麵。
圍繞這些問題，土地管理工作從各個方麵逐步展開。
一、建立土地管理機構
為改變一九五四年內務部地政司撤銷後，長期缺乏土地統一管理機構的局麵，一九八二年國務院機構改革中決定在農牧漁業部內設置土地管理局（其前身為土地利用局），作為依法統一管理全國土地的職能機關。
其基本職能是：貫徹執行國家的土地政策、法令，擬訂必要的實施條例、辦法或規定，主管《土地法》（當時正在草擬中）規定的各項土地管理工作。當時的具體任務是：
1.貫徹《村鎮建房用地管理條例》、《國家建設征用土地條例》的各項規定，製止城鄉建設亂占濫用耕地以及買賣、變相買賣和租賃土地；
2.進行土地資源調查工作，重點搞好縣級土地利用現狀詳查；
3.進行土地利用總體規劃試點；
4.培訓土地管理幹部，建設機構，為頒布《土地法》後全麵管理土地做好各方麵的準備工作。
農牧漁業部土地管理局成立後，立即致力於在各級地方政府或農業部門內建立土地管理機構。到一九八五年底，全國除西藏外已有28個省、市、自治區設立了土地管理機構。廣東、上海是設置直屬省市政府的廳（局），行使政府歸口統管土地的職責；黑龍江、吉林、遼寧、貴州、湖北、江西、陝西、山西、山東、新疆、寧夏、四川、浙江、廣西等14個省、自治區是在農業廳（局）內設置土地管理局（處、辦），行使政府歸口統管土地的職責；其餘12個省、市、自治區也在農業廳（局）內設置了土地管理局（處），但不行使歸口統管土地的職責，而是按政府規定的職責管理土地，一般隻管城市規劃區外的土地，土地尚處於分管狀態。約有三分之一的省、市、自治區，從省到縣，已初步形成了土地管理機構係統，據不完全統計，一九八五年全國縣以上土地管理專業人員約有近萬人。有的還在鄉（鎮）政府配置了專職或兼職的土地管理員。
二、土地調查和地籍工作逐步展開
（一）土地利用現狀概查和土壤普查。
一九七九年春國務院批轉農業部《關於全國土壤普查會議的報告》和《工作方案》，在全國開展第二次土壤普查。結合土壤普查，一九八○年夏季召開的全國第二次農業區劃會議上，農業區劃委員會又部署了全國土地利用概查和詳查試點。
在土地利用現狀概查中，2550個縣級單位采用了常規實地調查，其中600多個縣使用1∶2000—1萬比例尺，1400多個縣使用1∶2.5萬—5萬比例尺，224個縣采用了1∶5萬比例尺成數抽樣調查法。據全國彙總結果，全國（不包括台灣、香港和澳門）有耕地14273萬公頃（21.4億畝，包括果園約3000萬畝），占土地總麵積15%；林地19005萬公頃（28.5億畝）占20%；草地26780萬公頃（40.2億畝），占28.2%；城鄉居民點工礦用地1101萬公頃（16512萬畝）占1.2%；道路772萬公頃（11578萬畝），占0.8%；水域2767萬公頃（41510萬畝）占2.9%；沿海灘塗島嶼165.8萬公頃（2487萬畝），占0.2%；其他未利用土地30112萬公頃（45.2億畝），占31.7%。這些數據大致反映了中國大陸一九八○——一九八五年的土地利用狀況。
為取得更確切的土地利用數據，一九八四年經國務院批準，農牧漁業部、國家計委、農業部、城市建設環境保護部和國家統計局又聯合部署了在全國範圍以縣為單位進行1∶1萬比例尺的土地利用現狀詳查。
（二）小比例尺土地調查。
為盡快取得國家宏觀決策所需的土地利用和土地質量的信息，一九七八年全國科學大會確定的108項重大科研項目中的第一項《農業自然資源和農業區劃》中提出要進行全國1∶100萬比例尺的土地類型、土地利用現狀、土地資源等小比例尺土地調查。
至一九九○、一九九一年，中國科學院地理研究所分別出版了全國1∶400萬比例尺的土地利用圖；一九九一年自然資源綜合考察委員會完成了1∶100萬全國土地資源圖的出版。據調查結果：全國農林牧可利用麵積總量為73440萬公頃（110.16億畝），占土地總麵積77.4%。其中農業可利用毛麵積（包括宜農地和既宜農又宜牧或宜林的土地）為22293萬公頃（33.44億畝），占23.5%，如按60%墾殖率計算，可得耕地13376萬公頃（20.06億畝）。可見中國可耕地資源很少。在已耕地中，無限製或少限製因素的一等耕地占41.3%；有一定限製性、需要改良的二等耕地占34.5%；有較大限製性，需大力改良的三等耕地占20.5%；還有3.7%的耕地不宜農耕需要退耕。林業可利用毛麵積（包括宜林地和既宜林又宜農或宜牧的土地）為33256萬公頃（49.88億畝），占土地總麵積35.1%；林業可發展的麵積約占土地總麵積17—29%。牧業可利用土地（包括宜牧地和既宜牧又宜農或宜林的土地）毛麵積為40274萬公頃（60.41億畝），占土地總麵積42.5%。已利用的牧草地為27.5%，故牧草地還有較多的後備資源。
（三）宜農荒地資源調查。
一九八五年中國科學院自然資源綜合考察委員會彙總了五十年代至七十年代中國科學院和農墾等部門三十多年內荒地調查的成果，查清中國適宜於開墾種植農作物、人工牧草或經濟果林的天然草地、疏林地、灌木林地與其他尚待利用的、連片麵積在50畝以上的“宜農荒地”共約3533萬公頃（5.3億畝），另有宜農沿海灘塗133.3萬公頃（0.2億畝）。
宜農荒地資源34%分布在西北幹旱地區（新疆、甘肅、寧夏），23.8%分布在內蒙古中東部草原區，23%分布在東北地區，約20%零星分布在南方各省（以雲南、江西、廣東、海南為最多）。在3533萬公頃（5.3億畝）宜農荒地中約40%現在是天然草地，應以種植人工牧草為主；20%分布在南方丘陵山區的宜農荒地應以種植經濟林木為主；另外40%可以主要用於種植作物，以60%墾殖率計，可得耕地約666.7萬公頃（1億多畝）。