山東省土地管理
山東作為一個經濟大省，在向經濟強省跨躍進程中，中共省委、省政府始終從人多地少的基本情況出發，把強化土地管理、落實土地基本國策，作為一個重大戰略問題來對待，土地管理各項業務都取得重大進展，初步走出了一條具有山東特色的土地管理發展之路，有力地促進了全省國民經濟和社會事業全麵發展。
一九九四年全省轄17個市地（其中地級市14個，地區3個）、139個縣市區（其中縣級市32個、區44個、縣63個）、2552個鄉鎮街辦（其中街辦212個、鄉1188個、鎮1152個）。人口8652.6萬。
▓土地資源概況
山東省地處中國東部黃河下遊，是全國11個沿海省市之一。境域東臨海洋，西接大陸。水平地形分為半島和內陸兩部分，東部的山東半島突出於黃海、渤海之間，隔渤海海峽與遼東半島相對；西部內陸部分自北向南依次與河北、河南、安徽、江蘇4省接壤。山東屬暖溫帶季風氣候，降水集中，雨熱同季。年平均氣溫11—14攝氏度，年平均降水量一般在550—950毫米之間。
山東交通十分便利，鐵路、公路、海運、空運相互銜接的立體綜合交通網絡已初步形成。京滬、京九鐵路縱貫南北，膠濟、新石鐵路橫跨東西。公路縱橫交錯，城鄉貫通，高等級公路居全國之首。沿海港口25處，其中10個港口對外開放。現有5個機場，其中濟南、青島兩個機場為國際機場。
自改革開放以來，山東的經濟建設取得長足發展。一九九四年省內生產總值達到3872億元，其中第一產業775億元，第二產業1900億元，第三產業1197億元。糧食總產4091萬噸，棉花總產55.9萬噸，油料總產338.3萬噸，全社會固定資產投資1103.6億元，地方財政收入133.3億元、農民人均純收入1320元。
一、土地資源構成
據土地利用現狀調查一九九二年變更彙總統計，全省土地總麵積157016.27平方公裏，折合23552.44萬畝。其中，耕地12001.50萬畝，占50.96%；園地1301.65萬畝，占5.53%；林地1888.94萬畝，占8.02%；牧草地66.66萬畝，占0.28%；居民點及工礦用地2570.99萬畝，占10.92%；交通用地639.41萬畝，占2.71%；水域2483.15萬畝，占10.54%；未利用土地2600.13萬畝，占11.04%。各類土地麵積占土地總麵積的比重，由大到小依次為：耕地、未利用土地、居民點及工礦用地、水域、林地、園地、交通用地、牧草地。按土地權屬性質分：國有土地2540.91萬畝，占10.79%；集體所有土地20995.67萬畝，占89.14%；未定權屬土地15.86萬畝，占0.07%。按地形地貌分：平原占64.64%，丘陵占24.06%，山地占11.30%。
二、土地資源特點
（一）土地利用率高，後備資源缺乏。
山東曆史悠久，自然地理條件優越，土地開發利用程度比較高。土地利用現狀詳查結果表明，全省土地利用率達88.9%，是全國平均水平的8倍多。土地墾殖率達51%，比全國平均水平（10.4%）高出40個百分點。其中，土地墾殖率超過60%的有德州、聊城、菏澤三個市地，最低的萊蕪市也在30%以上。全省未利用土地僅有2600多萬畝，而且開發利用難度比較大。據調查分析，近期可開發利用的約1246.28萬畝，占47.9%，其中可開發為耕地的僅為533萬畝，土地後備資源十分缺乏。
（二）人均占有少，土地承載重。
山東是個人口大省，一九九二年總人口為8652.6萬，僅次於四川、河南，居全國第三位。全省人均土地麵積為2.76畝，不足全國平均數15.2畝的五分之一。人均耕地不足1.4畝，低於全國人均1.55畝水平。山東以占全國1.6%的土地養育著占全國7.4%的人口。今後，山東省處於城市化、工業化、現代化發展時期，對土地的需求量很大，同時人口還在繼續增長，人地矛盾日益尖銳，土地承載力越來越重。
（三）土地類型多樣，地區分布不均。
山東地貌比較複雜，山地、丘陵、平原兼有，河流、湖泊較多。全省土地可劃分為中山、低山、丘陵、山間穀地、山前傾斜地、山前平原、湖沼平原、濱海低地、灘塗、河灘高地、決口扇形地、微斜平原、窪地、現代黃河三角洲等14種地貌類型。受氣候、地形、地貌、成土母質的影響，形成了不同土壤類型，全省有15個土類、37個亞類、86個土屬、258個土種。土地利用類型的地區分布差異很大。平原地區耕地所占比重較大，由平原到山地，耕地所占比重逐漸降低。園地主要分布在丘陵區，其次是山區，平原區有零星分布。林地集中分布在山區。牧草地和未利用土地，主要分布在黃河三角洲的鹽堿荒地上。
（四）水土流失比較嚴重，土地利用效益不高。
山東地處中國地勢第三階梯的東緣，雖然地麵海拔高度不大，但相對高度較大，切割較深。中山地區相對高度多在600米以上，切割深度為111.8米，切割密度每平方公裏為2.25公裏；低山地區相對高度一般在300米以上，切割深度為160米，切割密度每平方公裏為1.95公裏。全省水土流失麵積為4.43萬平方公裏，占山丘區麵積的80.5%，占全省土地總麵積的28.2%。土壤侵蝕模數每平方公裏為3100噸，土壤流失量為1.5—2億立方米，相當於每年有2.7毫米土層被衝走。同時土地還麵臨著鹽漬化和汙染的威脅。由於多種因素製約，土地利用效益不高。同沿海11個省市比較，按一九八○年不變價格計算，一九八九年全省耕地畝均產值206元，居全國第7位；按現行價格計算畝均產值337元，居全國第9位。全省尚有7000萬畝左右的中低產田，農作物產量仍比較低，如棉花，一九八九年單產為52公斤，比全國最高的北京低12公斤，比江蘇低8公斤。糧食單產269公斤，在諸省市中居第7位。園地，全省果樹畝均單產400公斤，產量較高的不過600公斤左右。林地，全省畝均蓄積量為1.3立方米，僅為全國的四分之一。牧草地立地條件差，生產力更低。
▓土地管理工作特點
中華人民共和國成立以來，中共山東各級委員會和政府認真貫徹黨在不同時期的土地管理、方針和政策，使土地管理事業不斷發展和壯大。特別是一九八六年《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）頒布實施以後，全省上下認真貫徹《土地管理法》和“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，以保護耕地為中心，堅持全省土地、城鄉地政統一管理，堅持土地資源管理與土地資產管理並重，不斷深化土地管理體製和土地使用製度改革，綜合運用法律、行政、經濟手段加強管理，開創了土地管理工作新局麵。耕地銳減的勢頭得到有效遏製，土地管理秩序由亂到治，實現了根本的好轉，土地市場建設取得重大進展，各項業務基礎工作基本完成，全省土地管理逐步走上了依法、統一、全麵、科學管理的軌道，對保障全省國民經濟和社會各項事業健康發展，作出了重要貢獻。土地管理工作的主要特點是：
一、堅持從人多地少的基本省情出發，始終把保護耕地放在土地管理工作的首位
山東人多地少，矛盾較全國更為突出。一九四九年全省有耕地13091.9萬畝。中華人民共和國成立初期，通過大力開荒造田，全省耕地曾一度增加，一九五五年增加到13866.2萬畝。一九五六年以後，隨著經濟的發展，耕地呈現逐年減少趨勢，一九九三年減少到10136.99萬畝。此間，全省累計減少耕地3729.21萬畝，平均每年減少100多萬畝。而全省人口卻由一九四九年的4549萬增加到一九九三年的8642萬。由於耕地和人口的逆向發展，致使全省人均耕地由一九四九年的2.88畝下降到一九九三年的1.17畝，低於全國平均水平。不僅如此，山東的土地利用率已高達88.88%，土地後備資源嚴重不足。麵對如此嚴峻的耕地形勢，山東始終把穩定耕地麵積放在土地管理工作的首位，作為保障農業基礎地位，促進國民經濟和社會各項事業協調健康發展的戰略措施。在工作中，認真貫徹執行《土地管理法》，遵循“一要吃飯，二要建設”的原則，正確處理保護耕地與改革開放、經濟建設的關係，實施宏觀調控與微觀管理相結合，堅持“節流”與“開源”並舉，采取一係列有效措施，基本建立起土地開發、利用、保護的持續、有效發展機製。
（一）加強領導，層層落實耕地保護領導責任製。
一九八六年，中共山東省委、省人民政府發出《關於加強土地管理、製止亂占耕地的通知》，決定成立山東省土地管理局，標誌著山東土地管理由多頭分散管理轉向集中統一管理。一九九○年，中共山東省委、省人民政府作出《關於加強土地管理的決定》，明確規定：全省耕地年淨減少幅度必須控製在3‰以內，要把人均占有1畝耕地作為土地管理工作的警戒線，並對全麵強化土地管理和保護耕地工作，提出一係列重大政策措施。從一九九一年開始實行土地管理目標責任製，省、市、縣、鄉層層簽訂土地管理目標責任書，把保護耕地的各項指標逐級分解、落實到各級政府領導身上，作為考核各級政府領導政績的重要內容，定期檢查考核，強化了領導責任約束。
（二）建立和完善土地利用宏觀調控體係。
《土地管理法》實施後，根據科學管理土地的需要，為實現生產力合理布局，正確引導土地利用的結構、方向，調整土地供給與需求的基本平衡，重視加強了土地利用宏觀調控體係的建立。從一九八七年起，把建設用地和土地開發納入了全省國民經濟和社會發展計劃，實行建設用地總量和建設項目用地雙重指標控製，逐級分解，層層把關，狠抓落實，有效地控製非農業建設用地規模。一九八九年以來，全省有計劃、有組織地開展了省、市、縣、鄉四級土地利用總體規劃的編製和實施工作。山東省土地利用總體規劃於一九九三年經國務院批準實施。到一九九四年底，大部分市地級規劃已經省政府批準實施，縣、鄉兩級規劃已完成90%以上。土地利用總體規劃，貫徹了中共山東省委、省政府“全麵開放、重點突破、梯次推進、東西結合、加快發展”的經濟發展戰略，堅持了“一要吃飯，二要建設，三保生態”的原則，在發揮山東土地資源優勢，保障全省人口增長，人民生活水平的提高和國民經濟發展對土地的需求方麵，起到了重要調控作用。
（三）劃定基本農田保護區。
一九九二年以來，根據土地利用總體規劃的控製目標，在全省範圍內開展了劃定基本農田保護區工作。全省基本農田保護麵積9400萬畝，占全省耕地總麵積的80%。全省已有115個縣（市、區）開展了劃區工作，90多個縣（市、區）已經完成，設立了永久性保護標誌，落實了保護管理措施。為了加強基本農田保護，省人大常委會於一九九四年四月頒布實施了《山東省基本農田保護條例》，規定保護區內的耕地非農業建設不得占用。因特殊情況確需占用的，必須嚴格控製占用麵積，並按規定辦理審批手續。占用一類基本農田，無論麵積大小，一律報省政府審批。同時，建立基本農田損失補償製度，按照占多少，墾多少的原則，由用地單位負責開墾同等數量和質量的新耕地；無條件開墾耕地的，必須向政府繳納造地費，專項用於耕地開墾和培肥地力。
（四）堅持“節流”與“開源”並舉。
把嚴格控製農用地向非農用地轉變，作為保護耕地的中心環節。在不斷完善和加強宏觀調控的基礎上，依法加強了建設用地的審批管理。積極推行了政府統一征地，建立了用地預申請和審批備案的製度。實行了建設用地批前、批中、批後的全程係列化管理，嚴把建設項目前期論證關、選址定點關、土地審批關和監督檢查關。對批準使用的土地進行跟蹤檢查，督促用地單位按規定的期限和用途及時開發利用，發揮效益。對造成土地荒蕪的，按當時年產值的3至5倍征收土地荒蕪費，超過兩年仍未開發利用的，依法收回土地使用權，重新安排使用。據統計，從一九八七年到一九九四年，經各級土地管理部門嚴格審查把關，共壓縮核減不合理用地5000多公頃，僅征地費就節約11億多元。
同時，大力開發複墾土地後備資源和工礦廢棄土地。在開發複墾中堅持了三條基本原則：一是因地製宜原則，宜耕則耕，宜林則林，宜牧則牧，宜漁則漁；二是綜合效益原則，做到經濟效益、社會效益、生態效益相統一；三是誰破壞誰複墾、誰開發誰受益原則，充分調動和發揮國家、集體、個人三方麵積極性。省委、省政府明確規定：凡開發荒灘荒地、複墾廢棄地從事糧食生產的，三年內不交合同定購任務，免征農業稅；從事林果業、養殖業生產的，從有收益之年起，三年內可免征農林特產稅；對開發複墾土地的單位，優先給予貸款支持，優先安排農用生產資料。同時，建立了土地開發複墾基金，地方留成的耕地占用稅專項用於土地開發複墾或改善生產條件，不得挪作他用。這些政策措施有力地推動了全省土地開發複墾工作的開展。各地湧現出一大批開發複墾的先進典型：臨朐縣小流域綜合治理，棗莊市山亭區山區開發，東營市黃河三角洲農業綜合開發，煙台、日照、乳山開發沿海灘塗建設旅遊區、發展水產養殖業，濟寧、龍口、肥城等礦區複墾采煤塌陷地，青島黃島填海造地，都取得了顯著成效和成功經驗。萊蕪市結合村莊規劃，有計劃地組織村莊搬遷上山232個，騰出耕地一萬餘畝，被譽為“造福後代的千秋偉業”。據統計，從一九八七年到一九九四年，全省共開發複墾農用地320萬畝，其中耕地160萬畝。全省耕地年淨減少已由一九五六年至一九八六年的年均110萬畝，下降到一九八七年至一九九四年的年均46萬畝，基本扭轉了耕地銳減勢頭，部分市地縣耕地麵積實現增減持平或略有增加。
二、全麵加強土地法製建設，保證土地管理與改革健康發展
《土地管理法》頒布實施後，全省各級土地管理部門從理順用地關係，安定社會，促進經濟繁榮的大局出發，緊緊圍繞貫徹落實《土地管理法》，狠抓土地法製建設。
（一）加快土地立法，逐步完善土地管理法規體係。
一九八六年以來，全省把土地立法工作作為加強土地管理的重要基礎和前提，圍繞《土地管理法》開展了一係列配套法規的研究製訂工作，各級人大、政府及有關部門十分重視和支持，陸續出台了一大批土地管理法規、規章。一九八七年在全國較早地製訂出台了《山東省實施〈土地管理法〉辦法》。此後省人大陸續通過了《山東省城鎮國有土地使用權出讓和轉讓辦法》、《山東省經濟技術開發區土地管理規定》、《山東省基本農田保護條例》、《山東省土地監察規定》等重要法規。省政府及有關部門製訂保護耕地、深化土地使用製度改革等方麵行政規章60餘件。各地也因地製宜地出台了一大批地方性土地規定、規章。據不完全統計，一九八六年至一九九四年，全省各級共製訂出台土地法規性文件400餘件，占同期各類地方性規定、規章的20%左右。短短幾年時間，初步形成了以《土地管理法》為中心，省人大立法與政府部門行政規章相結合的配套土地法規體係，基本做到了有法可依，有章可循，為依法管理土地提供了保障。
（二）加強土地執法監察，保證土地管理法律法規的貫徹實施。