建設用地管理
建設用地管理是土地管理的關鍵環節，是落實“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”基本國策的具體措施，也是貫徹“一要吃飯，二要建設”方針，保障各項建設，促進經濟發展的重要手段。新中國成立以來，建設用地管理工作在體製上，實現了由分散多頭管理到城鄉統一管理；供地方式上，從單一行政劃撥到行政劃撥和有償出讓並存；土地使用上，從無償無限期使用到多種形式的有償有期使用；用地規模上，從自發盲目占地到按供地計劃和用地定額用地。通過加強建設用地管理，將對控製建設亂占土地，保護耕地，節約用地，防止土地資產流失等方麵發揮重要作用。
▓征（撥）用地管理
一、部門分管時期的征（撥）用地工作
（一）征（撥）用地管理初期。
為適應國家建設的需要，妥善處理國家征用土地問題，一九五三年十一月中央人民政府政務院公布了《國家建設征用土地辦法》（下簡稱《辦法》）。規定全國性的建設事業用地，由中央人民政府政務院批準；地方性建設項目按用地麵積大小和遷移居民戶數多少分別由大行政區、省（市）和縣人民政府批準。明確了征用土地的補償標準。對於被征地農民，明確要當地政府負責解決其繼續生產所需土地或協助轉業。《辦法》還規定征用之土地，產權屬於國家。用地單位不得轉讓。由於該《辦法》對建設單位申請用地缺乏必要的約束機製，又無專門的土地管理部門嚴格審查把關，造成國家建設征用土地中浪費現象嚴重。隨著農業合作化的實現，為解決國家建設征用土地中出現的新問題，一九五八年一月經全國人大常委會批準，由國務院重新公布了修改後的《國家建設征用土地辦法》，對原有征地程序、土地補償和對被征用土地者的安置等規定作了修改。特別是進一步強調了國家建設中必須注意節約用地。一九六二年國務院發出通知暫時將征用土地的審批權收歸省、自治區、直轄市掌握，嚴格了國家建設征用土地的審批，對克服浪費土地現象起到了積極作用。隨著經濟的發展，新建設項目的增多，不論征地多少，均由省統一審批，難以做到件件準確及時，也影響集中精力辦好大麵積用地審批工作。一九六四年國務院又決定，征用土地10畝以下和遷移居民5戶以下的（不包括水利、水電工程移民），可區別不同情況將審批權限適當下放。但要求省、自治區、直轄市人民委員會加強業務政策指導，經常進行檢查，防止因審批權限下放而放鬆對征地的控製和領導。後來針對有些部門和地區，基本建設多占地、占好地、浪費土地的現象嚴重以及有些地方耕地顯著減少，而且繼續減少的趨勢，一九七三年六月國家計劃委員會、國家建設委員會根據國務院領導人的指示，聯合下發了《關於貫徹執行國務院有關在基本建設中節約用地的指示的通知》。
（二）建設用地管理的加強。
中共十一屆三中全會以後，中共中央、國務院先後采取許多具體措施，恢複和加強土地管理。一九八○年四月國務院針對農村經濟形勢好轉後，在一些地方出現的農村建房和興辦社隊企業亂占濫用耕地的嚴重問題，及時發出了《國務院關於製止農村建房侵占耕地的緊急通知》，並組織有關部委對農民建房用地的有關政策和管理問題進行調查。一九八二年一月全國五屆人大四次會議的政府工作報告中第一次提出“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地，應該是我們的國策”。進而把土地管理工作擺到了應有的重要地位。緊接著在二月十三日國務院發布了《村鎮建房用地管理條例》（以下簡稱《管理條例》）。為了使《管理條例》盡快落實到基層，國務院專門下發了通知，要求各省、市、自治區人民政府抓緊製定實施辦法，結合本地實際情況，對村鎮建設用地限額和省、地、縣三級審批權限等問題作出規定。要求縣級人民政府盡快製訂出宅基地麵積標準，抓緊進行村鎮規劃，迅速建立起村鎮建房審批製度，堅決刹住亂占濫用耕地之風。對《管理條例》發布以前發生的亂占耕地建房、買賣出租建房用地事件要參照《管理條例》有關規定嚴肅處理。五月十四日經全國五屆人大23次常委會批準，國務院公布了《國家建設征用土地條例》（以下簡稱《征地條例》）。第一次寫進了節約土地是中國的國策，明確了各級土地管理部門是征地工作的主管機關，進一步確立了土地管理部門的地位和作用。《征地條例》還製定了比過去更嚴格的申請、審批程序和監督製度，明確了國家、省和縣三級政府的土地審批權限。把征用耕地、園地1000畝以上，其他土地1萬畝以上的審批權收歸國務院。征用耕地、園地3畝以下，林地、草地10畝以下，其他土地20畝以下，由縣、市人民政府批準。此外，根據一九五八年《征地辦法》發布後二十多年經濟發展變化情況，為保障農民的生活水平，新的《征地條例》較大幅度地提高了土地補償費標準，並第一次增加了安置補助費，以更好地安置被征地社隊農民生產、生活。對在征地過程中可能出現的各種違法行為，《征地條例》也分別規定了處理原則和具體辦法。《征地條例》的頒布，為合理使用土地資源，保證國家建設所需的土地並妥善安置被征地單位群眾的生產和生活，促進中國社會主義現代化建設起到一定的作用。但由於各地對土地管理工作實際重視不夠，又沒有一個統一管理全國土地的管理機關，土地管理各項任務難以落實。
為貫徹“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的國策，切實抓好《管理條例》和《征地條例》的實施，迅速製止亂占濫用土地，刹住買賣和租賃土地的歪風，一九八二年五月在國家機構改革中，國務院決定在農牧漁業部內設置了土地管理局，作為統一管理全國土地的職能機關，並要求各地結合機構改革，在農業部門內部建立、健全土地管理機構，以適應土地管理工作的需要。與此同時，城鄉建設環境保護部稱，按照《國務院各部門的主要任務和職責》的決定，城鄉建設環境保護部門“負責管理經批準的城市（包括市、縣城、鎮、工礦區）規劃區範圍內的土地”，並於一九八四年五月發出通知，要求各級城市建設部門切實負起管理城市規劃區範圍內土地的專職。
為了認真貫徹執行《征地條例》，管好用好土地，改善國家建設征用土地工作，一九八四年十二月農牧漁業部、國家計劃委員會、城鄉建設環境保護部聯合發出通知，對依法批準征用的土地，實行由縣、市人民政府統一負責組織征用，包幹使用征地費，並出台了《關於征用土地費實行包幹使用暫行辦法》，以發揮土地主管部門職能作用，加快征地速度，妥善安置被征地單位群眾的生產和生活，克服征地工作中的不正之風。為輔以經濟手段保護城市郊區菜地，做好因國家建設征用郊區菜地，需要開發建設新菜地工作，一九八五年四月農牧漁業部、國家計劃委員會、商業部聯合下發了《國家建設征用菜地繳納新菜地開發建設基金暫行管理辦法》，對征用不同規模城市郊區菜地，規定了繳納不同費率的新菜地開發建設基金。
盡管國家有關部門采取許多加強土地管理的措施，但由於土地管理法製不健全，部門分管，職責不清，政出多門。故從全國來看，城鄉非農業建設亂占濫用土地的問題仍然普遍存在，有的地方甚至出現了猛增勢頭。鄉鎮企業和農村建房亂占耕地、濫用土地的現象更為突出。一九八五年耕地減少達100多萬公頃（1500多萬畝），是新中國成立以來的高峰。其中非農業建設占用耕地達32萬公頃（480多萬畝），也是曆史上最多的一年。這種耕地銳減的勢頭不能再繼續下去了，土地的管理已到了非加強不可的程度，否則將會給國家建設和人民生活造成嚴重惡果，貽害後代子孫。
二、土地統一管理時期的征（撥）用地管理工作
（一）加強土地管理的重大決策。
針對全國普遍存在的亂占濫用土地屢禁不止的問題，一九八六年中共中央、國務院對土地管理工作作出了三項重大決策：一是為刹住亂占濫用耕地的歪風，三月二十一日發布了中發〔1986〕7號文件，即《關於加強土地管理、製止亂占耕地的通知》；二是為使中國的土地管理工作走上法製的軌道，全國人大常委會於六月二十五日審議通過了《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》；三是為保證《土地管理法》的實施，國務院第100次常務會議決定，成立直屬國務院領導的統一管理全國土地、城鄉地政的國家土地管理局。它標誌著中國土地管理工作開始由分散多頭管理轉為集中統一管理；由行政管理為主轉向行政、法律和經濟措施相結合的綜合管理新階段。
國家土地管理局成立之後，即根據中發〔1986〕7號文件要求，把全國非農業用地清查工作當作一項重要工作，開展了一次新中國成立以來規模最大、時間最長的土地執法活動。據28個省（區、市）統計，全國參加清查的人員達550多萬人，清查出違法占地案件960萬多件，違法占地54萬公頃（800多萬畝）。通過清查，基本刹住了亂占耕地、濫用土地的歪風，耕地急劇下降的勢頭初步得到控製，同時，也為建立建設用地管理的新秩序打下了基礎。
一九八六年六月頒布的《土地管理法》是國家土地管理方麵的第一次製定的一部大法，標誌著中國土地管理工作進入了法製軌道的新階段，它為依法管好用好土地，包括懲治亂占濫用土地的人，提供了基本的法律依據。這部法律的有關規定，進一步強化了對於建設用地的管理。該法對國家建設征（撥）用地，鄉（鎮）村建設用地的申請條件、申報程序和審批權限等作了較以前《征地條例》更為嚴格的規定，嚴格限製農業用地轉為非農業用地。如，隻有按國家規定，列入國家固定資產投資計劃的或者準許建設的國家建設項目，建設單位才能申請用地。根據中國人多耕地少，後備資源不足的國情，還對土地審批權適當上收，規定“國家建設征用耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上的，由國務院批準”。“征用耕地三畝以下，其他土地十畝以下的，由縣級人民政府批準”。有關征地補償規定也進一步完善。對國家建設使用其他單位使用的國有土地，原使用單位受到損失的，建設單位應當給予適當補償；原使用單位需要搬遷的，建設單位應當負責搬遷。為適應國民經濟由計劃經濟向社會主義市場經濟過渡，加強橫向經濟聯合，《土地管理法》還規定，全民所有製企業、城市集體所有製企業同農業集體經濟組織共同投資舉辦的聯合企業，需要使用集體所有土地的，經批準可以按照國家建設征用土地的規定實行征用，也可以由農業集體經濟組織按照協議將土地使用權作為聯營條件。為控製鄉（鎮）村建設和農民建房合理規模，製止亂占濫用耕地，該法對鄉（鎮）村建設和農民建房使用土地的原則作了明確規定，並要求地方各級政府製定鄉（鎮）村建設規劃和用地控製指標；對農村居民建住宅使用土地，也由省、自治區、直轄市政府規定用地定額指標。在總結經驗基礎上，《土地管理法》針對各種違法行為，分別作出處罰的具體規定，解決了過去無法可依和違法不糾的問題。
（二）建設用地計劃管理製度的創立。
早在一九八四年國務院領導就指出：“要控製建設用地，一是經濟手段，二是控製指標”。中發〔1986〕7號文件也指出：“今後必須嚴格按照用地計劃和用地標準審批土地”。根據國情和土地管理現狀，一九八七年三月國家土地管理局、國家計劃委員會聯合下達了一九八七年非農業建設占用耕地的計劃。從此對全國年度非農業建設用地特別是占用耕地開始實行計劃管理。其計劃的編製、下達納入了國民經濟和社會發展計劃，其中非農業占用耕地的計劃是指令性計劃。一九八七年二月國家計劃委員會、國家土地管理局聯合印發了《關於編製建設項目用地定額指標的幾點意見》的通知，並著手對20個主要行業的用地有計劃地組織編製用地定額指標。為計算建設項目所需用地麵積，總平麵設計和按合理方案征撥用地服務。它是建設項目評估、編審初步設計文件、確定建設項目用地規模，以及核定審批用地麵積的尺度。由於對建設占用耕地宏觀上實行了計劃管理，控製非農業建設占用耕地的總量，同時又采取製定項目用地定額指標措施，加強微觀管理，嚴格了建設項目的審批製度，有效地控製了耕地的大幅度下降。一九八五年非農業建設實際占用耕地32萬公頃（480萬畝），一九八六年降為25.2萬公頃（378萬畝），到一九八七年下降到19.3萬公頃（290萬畝），以後幾年非農業建設用地逐年下降。