四川省土地管理
四川省位於中國西南部，地處長江上遊，介於東經97°26′—110°2′和北緯26°03′—34°19′之間。東鄰湖北、湖南省，南接雲南、貴州省，西依西藏自治區，北連陝西、甘肅、青海省。幅員麵積57.10萬平方公裏。人口1.08億人。轄23個市地州、219個縣（市、區），其中7個地區、13個地級市、個自治州，144個縣、22個縣級市、45個市轄區、8個自治縣。
▓土地資源概況
一、土地資源的主要特點
（一）土地資源絕對數量大，人均占有量少。
全省土地總麵積8.56億畝，占全國土地總麵積的5.9%，居全國各省區的第五位。耕地麵積1.37億畝，居全國各省區的第四位。但是，按人口平均計算，人均占有土地僅8.2畝，耕地僅0.84畝，大大低於全國和世界人均占有水平。
（二）地貌類型多樣，宜於發展多種經營。
四川地形地貌複雜多樣，主要的有11種地貌類型：一是平原。占總麵積的7.85%，主要分布於成都、德陽、樂山的川西平原，麵積近萬平方公裏，是四川工農業生產的重要基地和政治、經濟、文化中心。除成都平原外，還有分布在江河兩岸的衝積扇平原和丘陵區的階地平原、湖濱平原、溝穀平原等。二是台地。海拔小於3000米，相對高度小於20米的台地麵積占土地總麵積的1.58%。是四川發展種植業的重要地區，又是山區經濟活動比較集中的場所。三是低丘陵。占總麵積的5.35%，是四川的重要糧食、棉花、油料、蠶桑等多種經營生產基地。四是高丘陵。分為緩坡高丘陵和陡坡高丘陵兩種，占全省總麵積的4.59%，其中緩坡高丘陵占高丘陵麵積的93.3%。五是低山。占總麵積的15.15%，主要分布在盆周山地，是全省農業生產的基地之一，也是發展多種經營基地之一。六是低中山。占總麵積的15.43%，主要分布於盆地周圍，隨著海拔的升高，形成了農業上的立體布局，下部水熱條件較好，其緩坡地帶以發展種植業為主，其陡坡地帶為林業基地。低中山的自然景觀較多，適宜發展旅遊業。七是中山。占總麵積的20.66%，是麵積最大的地貌類型，是四川的林業基地。八是高山。占全省總麵積的22.22%，難利用的土地多。九是極高山。占全省總麵積的0.43%，農業上利用價值不大，但可開發冰山水資源。十是山原。占全省總麵積的1.82%。是山區種植業發展的重要基地。十一是高平原。占全省總麵積的3.83%，是全國和全省的重要的畜牧業生產基地。
（三）山地高原麵積大，平原丘陵麵積小。
全省山地、高原麵積占全省土地總麵積的78.82%，而平原、丘陵僅占21.18%，丘陵麵積雖然不大，但水熱條件優越，土地肥沃，集約化經營程度高，每年生產糧食和各種農副產品均占全省80%左右，是四川省土地利用率和生產率最高的地區，也是城鎮密集，經濟發達地區。
（四）耕地分布不平衡。
東部盆地占全省土地總麵積的28%，其耕地占全省耕地的75%，且集約化經營程度高。川西北高原山地，土地麵積約占全省的一半，而耕地麵平均墾殖係數不足1%，但林地、牧草地比重大，分別占全省的65.9%和80.6%，是四川林、牧業主要基地，是全國三大林區和五大牧區之一。
（五）土壤類型多，宜種性廣。
四川有23個土類，52個亞類，100多個土屬，400多個土種。除了熱帶、幹旱地區和海濱地帶的土壤外，其餘主要土壤類型四川基本上都有。主要有7類：一是水稻土。麵積330萬公頃，占耕地的一半多；二是紫色土，麵積約213萬公頃；三是黃壤，麵積80萬公頃；四是紅壤，麵積13萬多公頃；五是衝積土，麵積20萬公頃；六是山地草甸土，麵積1533萬公頃；七是沼澤土。麵積53萬公頃。此外山地棕壤、山地褐色土、山地凍土等均有分布。土地的宜種性廣，糧食作物除種植水稻、玉米、麥、甘薯外，還種植大豆、馬鈴薯、蠶豆等10多種，以及甘蔗、棉花、油菜、花生、麻類、煙葉等經濟作物；宜栽的樹、草種類也多，有1700多種樹種，400多種牧草，還盛產油桐、油茶、油橄欖、烏桕、生漆、茶葉、柑桔、蘋果等10多種經濟林果。
（六）耕地後備資源不足，難利用土地多。
四川有裸岩、裸土、石礫地、陡岩等難利用土地420萬公頃，占全省幅員總麵積的7.4%；宜農荒地的後備資源嚴重不足，有宜農荒地60萬公頃，平均每人隻有50平方米。
二、土地利用現狀
全省土地總麵積8.5685萬畝，利用狀況是：
（一）耕地。
麵積為13761萬畝（詳查數）占幅員麵積的16.0%。
（二）園地。
麵積1132萬畝，占幅員麵積的1.30%。主要是果、茶、桑園地。
（三）林地。
麵積為32296萬畝，占總幅員麵積的37.70%。
（四）牧草地。
麵積為23180萬畝，占幅員麵積的27.10%。
（五）城鎮及工礦用地。
麵積為2406萬畝，占總麵積的2.80%。
（六）交通用地。
麵積為477萬畝，占總麵積的0.60%。
（七）水域。
麵積為2027萬畝，占總麵積的2.40%。可供養殖的淡水水麵積9109500畝，利用率為42.10%。
（八）未利用土地。
麵積為10392萬畝，占幅員麵積的12.10%。
三、耕地和人口的曆史演變
一九九○年和一九四九年相比，全省耕地淨減少1011萬畝，平均每年減少25萬畝；全省人口四十年淨增加5083萬人，平均每年增加124萬人。人口密度一九四九年每平方公裏100人，一九九○年為190人，且分布不平衡，川西北地區每平方公裏不到7人，盆地丘陵區達614人，而成都平原高達702人，人地矛盾愈來愈突出。
新中國成立後，耕地變化大體分為六個時期：第一個時期，一九四九年至一九五七年為增長時期。一九五七年比一九四九年淨增耕地麵積1048萬畝，平均每年淨增加耕地131萬畝，該年全省耕地麵積達到11507萬畝（統計數），是擁有耕地數量最多的一年，人均占有耕地1.8畝（統計數）。第二個時期，一九五八年至一九六○年三年減少耕地1069萬畝。第三個時期，一九六一年至一九六五年耕地出現了回升，五年共恢複耕地149萬畝。第四個時期，一九六六年至一九七八年十三年耕地共減少605萬畝，平均每年減少46.5萬畝。第五個時期，一九七九年至一九八六年共減少耕地534萬畝，平均每年減少44萬畝，其中一九八四年減少132萬畝，一九八五年減少128萬畝，第六個時期，一九八七年至一九九五年，平均每年減少10萬畝，其中一九八二年減少40多萬畝。
四、非耕地開發利用的曆史演變
四川山地麵積大，非耕地資源豐富，具有農業綜合開發的廣闊前景。全省未利用土地有10392萬畝，其中可開發的5000萬畝，在川西南地區成片荒地多達405萬畝。這些非耕地不僅可開發成耕地發展種植業，同時，也是發展林、牧、副、漁，發展多種經營的潛力所在。
四川非耕地開發利用，經曆了四個發展階段，取得了很大成績。從新中國成立到一九五七年，對非耕地進行了大規模開發，耕地麵積增加1000多萬畝；一九六四年至一九七五年，開發了大量荒地，緩解了由於大規模三線建設導致耕地急劇下降的趨勢；一九八一年中共四川省委提出“在一億畝耕地上搞集約化經營，在五億畝非耕地上搞開發性經營”的農業發展戰略，使全省非耕地開發進入了一新的階段；一九八六年至一九九五年，土地開發進入了有領導，有組織，有計劃的階段。十年開發土地382萬畝，其中耕地123萬畝，做到了持平有餘。
五、土地利用分區
（一）成都平原區。
包括成都、德陽的大部分和樂山、綿陽的一部分，共25個縣（市、區），麵積23980平方公裏，人口密度每平方公裏567.2人，耕地1371萬畝。
（二）盆地丘陵區。
包括自貢、遂寧、內江、南充4個地市的全部，重慶、樂山的大部和宜賓、瀘州、綿陽、德陽、達川、萬縣、涪陵、黔江等市地的一部分，共87個縣（市、區）。麵積12.05萬平方公裏，人口密度每平方公裏536.7人。耕地7422.02萬畝。
（三）盆周山區。
包括綿陽、廣元、重慶、達川、萬縣、涪陵、黔江、宜賓、樂山、雅安等地市的46個縣（市、區）。麵積11.9萬平方公裏，人口密度每平方公裏168.3人，耕地3273.94萬畝。
（四）川西南山地區。
包括涼山州、攀枝花市全部及雅安、甘孜二地州的部分地區共23個縣。麵積5.97萬平方公裏，人口密度每平方公裏77.4人，耕地841.49萬畝。本區宜農荒地較多，農業後備資源豐富，水、熱、土條件較好，是四川重點的土地開發區。
（五）川西高山峽穀、高原區。
包括瀘定縣外的甘孜、阿壩兩州及涼山州的木裏縣，共31個縣。麵積24.38萬平方公裏，人口密度每平方公裏6.73人，耕地麵積293.15萬畝。是全國三大林區和五大牧區之一。
▓土地管理特點和發展趨勢
四川省國土局從一九八六年十二月成立以來，認真貫徹執行《中華人民共和國土地管理法》、《四川省土地管理實施辦法》等土地管理法律法規和中共中央、國務院、中共省委、省政府關於土地管理的一係列方針政策，全省的土地管理工作取得了顯著的成績。
一、土地管理工作的特點
（一）建立“三位一體”的管理機構。
從新中國成立後至一九八六年以前，四川的土地分別由民政、計委、建委、農牧廳等多部門多頭管理。一九八六年十二月十七日，四川省人民政府發出《關於成立四川省國土局的通知》（川府發［1986］234號），成立了由城鄉土地管理、國土規劃與整治、農業區劃“三位一體”的國土管理機構。一九八七年底以前，各市州政府、地區行署，縣（市、區）政府相繼成立了市、地、州、縣（市、區）國土局，列為政府組成部門，一級局。
到一九九五年底，全省23個市地州，都單獨設置國土局，均為政府序列一級局；全省219個縣（市、區）都設置國土局，同樣是政府序列一級局；全省有6009個區鄉鎮，其中5001個區鄉鎮設立了國土所，有近一半的管理人員列入正式幹部編製；全省縣以上國土部門土地管理幹部和職工5741人，鄉鎮土地管理員9368人。有的地方村一級也成立了土地管理領導小組。為土地資源資產管理服務的機構逐步建立，省先後成立了國土勘測規劃研究所、地價評估事務所、土地交易谘詢服務中心；市地州、縣（市、區）也建立了相應的服務機構，一九九五年全省共有這類服務機構2858個。
（二）堅持實行土地管理目標責任製度。
從一九九二年開始實行省、市（地、州）、縣（市、區）三級政府土地管理目標責任製。與之相應，三級國土部門也實行了土地管理目標責任製度。把建設用地和占用耕地指標、開發複墾土地及耕地、強化執法監督及土地管理業務基礎工作等列入年度目標，年底按《四川省土地管理目標考核和獎勵暫行辦法》進行考核。目標完成情況作為考核各級政府、國土部門及其領導幹部政績的一項重要內容。一九九二年19個市地州達標，一九九三年全部達標，樂山市、重慶市等10個市、地、州獲省政府土地管理目標一、二、三等獎。一九八四年對目標管理辦法進行了修改，增加了土地資產管理的內容，使土地管理目標管理辦法進一步科學化、公正化。一九九四年各市地州全部達標，重慶市、成都市等22個市、地、州分獲省政府土地管理目標一、二、三等獎。省國土局在省政府對省級部門實行的目標管理中，每年都超額達標。
土地管理目標責任製的實行，特別是把實行情況作為政績考核的一項重要內容，促進了三級政府對土地管理工作的高度重視，使土地管理工作的考核量化、科學化、公正化，有力地推動了全省的土地管理工作。
（三）加強土地管理法製建設。
1.建立和完善土地管理法律體係。
（1）製訂了《四川省土地管理實施辦法》等地方法規。一九八七年七月二日，四川省六屆人大第二十六次會議通過了四川省國土局草擬的《四川省土地管理實施辦法》。《土地管理實施辦法》對非農業建設用地作了嚴格規定，規定了市地州、縣的土地審批權限；對補償安置和各種土地違法行為的處罰規定了具體標準，更便於操作和實施。
一九八八年對《四川省土地管理實施辦法》某些條款進行了修正、補充和完善，於一九八九年十一月十五日四川省七屆人大第十二次會議通過並公布施行。增加了劃定基本農田保護區的規定；鄉鎮企業和城鎮居民，回鄉落戶的幹部、工人修建住宅用地要按國家建設用地進行補償的規定；對侵權越權審批土地的主要責任人給予行政處分的規定；當事人對行政處罰不服的可以向上一級土地管理部門申請複議的規定。
一九九四年一月開始，省國土局與省政府法製局等單位對《四川省土地管理實施辦法》作第二次修改。於省八屆人大第十五次會議通過頒布執行。增加了確認和變更國有土地使用權登記的具體規定，明確了省、市（地、州）人民政府各自處理土地所有權利使用權爭議的法律範圍。對建設單位的依法出讓方式或以劃撥方式取得國有土地使用權後，未在規定時間動工建設的，征收土地閑置費，作出了可操作的規定。加重了非法批地和越權批地的處罰，規定無權批地征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，同級政府土地管理部門公告無效，並向其所在單位或者向監察、人事機關建議，給予直接責任人行政處分。修改後的實施辦法，還加重了在國家建設征地中當事人妥善安置後拒不搬遷交出土地的處罰。
此外，阿壩、甘孜、峨邊等自治州、縣，還根據民族地區的實際，作了一些變通規定和補充規定。
一九九○製訂了《四川省成都平原耕地保護區耕地保護條例》，於一九九一年五月二十八日四川省七屆人大第二十三次會議通過並頒布施行。
一九八八年十二月七日，四川省七屆人大第六次會議通過並頒布了《四川省長江水源涵養保護條例》。《條例》分總則、植被保護、土壤保護、水源保護、綜合管理、獎勵與處分等七章三十九條。《條例》的貫徹實施，正在對整個四川和長江中下遊地區的長治久安發揮積極作用。
（2）省人大作出了關於加強土地管理的兩個《決議》。省七屆人大和八屆人大分別聽取了省國土局局長焦成斌、傅應銓受省政府委托作的《土地管理實施辦法》執行情況的彙報。針對執行情況，一九八八年九月二十六日，七屆人大第五次會議作出了《關於依法強化土地管理的決議》，一九九三年十月二十八日，省八屆人大常委會第五次會議作出了《關於嚴格依法管理土地資源和土地資產的決議》。前者的內容是：繼續抓好土地管理法規的宣傳教育；要進一步加強領導、堅持依法統一管理土地，堅決糾正某些地方存在的超越權限審批土地的現象。後者的內容是：地方各級人民政府要嚴格按照土地法律、法規規定的權限、程序審批土地，堅決製止一些地方多頭批地、多頭管地、下放土地審批權限、越權批地和嚴重荒蕪耕地的違法行為，依法堅持由縣級以上地方人民政府國土部門統一管理土地征用、劃撥、開發利用和土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、終止的製度；繼續深化土地使用製度改革，加強對土地使用權出讓轉讓和行政劃撥土地的管理，防止國有土地資產的流失、要依法規範土地市場，堅持縣以上人民政府對土地出讓市場的壟斷，管好土地轉讓市場，嚴禁違法買賣土地。
兩個《決議》是在四川土地管理的關鍵時刻作出的，對維護全省土地城鄉統一管理、製止越權批地和亂占濫用耕地、嚴格執法起到了非常重要的作用。
（3）省和市地州政府、行署及縣（市、區）政府製訂了一係列土地管理的規章和政策性文件。省政府先後製訂了《四川省開墾耕地暫行辦法》、《四川省耕地占用稅實施辦法》、《四川省城鎮國有土地使用稅實施辦法》、《四川省城鎮國有土地使用權出讓和轉讓實施辦法》等政府規章和四川省人民政府《關於嚴格製止亂占、濫用耕地有關問題的通知》、《關於嚴格依法管理土地的通知》、《關於清查處理荒蕪土地和越權批地的緊急通知》、《關於嚴禁開發區和城鎮建設閑置荒蕪耕地的通知》、《關於清理和防止開發區（城鎮）建設荒蕪耕地的通知》等政策性文件。省國土局單獨或與相關部門聯合下發了《城鎮國有土地使用權出讓審批管理暫行規定》、《國有土地使用權協議、招標、拍賣出讓試行規則》、《四川省轉讓、出租、抵押國有土地使用權（劃撥部分）暫行辦法》、《四川省地價評估暫行辦法》、《關於加強全省小城鎮建設試點土地管理有關問題的通知》等文件。各市地州、縣政府從本地實際出發，也製定了相應的政府規章和政策性文件。這些政府規章和政策性文件對加強全省土地管理發揮了重要作用。