二、政府機構設置原則
中共十三大以及七屆全國人大一次會議提出要建立一個符合現代化管理的要求，具有中國特色的功能齊全、結構合理、運轉協調、靈活高效的行政管理體係。據此，設置政府工作機構的原則主要是：
（一）目標管理原則。
目標管理原則，就是要建立機構首先必須確立目標，然後根據目標建立相應的機構。政府機構的設置，應根據國家關於社會政治、經濟和各項事業發展的總目標、總任務的需要來確定。一切因人設事、因人設機構，以及不顧實際需要，強求上下對口設置機構的做法，都是違背目標管理原則的。由於行政管理工作總任務的變化，近幾年來，國家增設了環境保護、能源、計劃生育等專門管理機構。隨著對外開放、對內搞活，又設置和加強了工商行政管理、稅務、物價、審計等經濟監督機構。今後政府的主要職能是規劃、指導、協調、監督、服務，根據這一要求，設置過多的專業管理機構，則失去了必要性。
（二）協調統一原則。
政府係統是一個整體，上下之間既有領導與被領導、指導與被指導的關係，又有中央與地方、地方各級之間的職權劃分；同級政府的各工作機構之間，既有分工，又有合作，既有相互製約，又有互為補充的關係。因此機構設置必須遵循協調統一的原則。首先，機構設置要完整統一。縣級以上地方各級政府是履行基本職能的工作機構，應與國務院有關機構大體對應，全國大體統一。機構的級別、名稱等也要統一規範。而對其他一些工作機構，可以由各地根據具體情況，因地製宜設置。其次，指揮要統一。實現領導管理的統一性，避免機構重複、領導多頭、部門分割、政出多門等現象。
（三）責權一致原則。
設置機構必須明確職責，並賦予相應的權限。按照責權一致的原則，要求做到：一是機構的責權掛鉤，有權有責，改變職權相脫節的現象；二是機構的職權相稱，一個機構辦多大的事，就要有多大的職權，就應負有多大的責任。在機構設置時，必須對責權進行科學合理的劃分。中央和地方各級政府的權限劃分必須適宜，既不能過分集權，也不能無原則地分散權力，該集中的權應該堅決不放，該放的權一定要下放。地方政府各級之間同樣如此。在合理分權的基礎上，明確各機構的職、權、責。
（四）精幹合理原則。
精幹合理原則，就是要求行政機構精幹，層次簡化，管理幅度適宜。機構要精幹，政府的橫向職能分工不宜過細，一個機構能完成的工作，不設兩個或幾個機構。重疊的機構要撤銷，業務相近的機構要適當合並。把某些可以下放的事務交給下級機關或各種企業部門、社會團體或群眾組織去管理，簡化政務。層次要簡化，宜少不宜多。層次過多，必然增加中間環節，不僅降低工作效率，而且易造成機構臃腫、人浮於事、官僚主義嚴重等現象。管理幅度要適宜。管理幅度過大，則易顧此失彼，誤時誤事；管理幅度過小，就會增加層次，增加人員。應該根據機構層次的高低、職能的性質、管理任務的繁簡難易程度以及管理方法、手段現代化的水平等因素，從實際情況出發確定最佳管理幅度。
（五）整體效能原則。
這一原則，要求運用係統論的方法按照整體效能的原理設置機構。首先要合理分工，步調一致。政府是由各個工作部門構成的，但政府的整體功能並不等於各個工作部門功能的簡單相加，而應當是“整體大於部分之和”。為此，設置機構時，首先應把它放到政府這個係統整體中加以綜合考察，注意機構的上下溝通，左右配合，減少內部的摩擦，以期發揮較大的整體效能。其次，機構的功能要齊全，不短缺、不重複，決策機構、執行機構、監督機構、谘詢機構和信息反饋機構完整配套。長期以來，中國設置的行政機構中，執行機構多麵龐大，缺乏科學決策所需要的靈敏的信息反饋機構、權威的健全的谘詢機構以及強有力的監督機構，嚴重地影響了行政管理效率，甚至導致決策的失誤。近幾年來，各級政府正在加強這些係統的機構，整體效能將更好地發揮。
（六）彈性管理原則。
行政機構的設置要富有彈性，要根據國家經濟、政治、科學技術等發展變化的需要，適時地進行調整和改革，以適應新的形勢和任務。政府機構是整個社會環境的一部分，它受社會經濟、政治、文化等各方麵因素的製約。首先必須考慮環境對機構設置的影響。研究政府機構和環境的特點、機構的目標，考慮機構設置的規模、結構、形式、使機構適應情況的變化。墨守成規，多年不變的機構設置模式，不符合機構彈性管理的原則。其次，要將機構看成是動態和靜態的統一。政府機構具有一定的穩定性，否則，機構頻繁變動，會影響整體效能的發揮。但也不能否定政府機構變動的必然性。研究政府機構設置時，既要看到機構靜態的一麵，也要看到其動態的一麵。也就是運用動態的發展的觀點來管理機構，並不是把它看成一經建立便是固定化、絕對化的格局。
（七）依法設置原則。
現代政府管理活動的實質是依法行政，政府機構，必須依法設置。貫徹依法設置的原則，一是用行政立法明確規定政府機構設置數量、職權範圍、人員編製、工作程序和行為規範，使政府機構設置法製化。二是嚴格依照法定程序設置機構，否則，就是不合法。堅持這個原則，就能防止或改變行政機構設置的隨意性，以克服機構變動頻繁和臃腫龐大等現象。
第三節職能管理的原則也適用於政府機構的設置。
三、機構管理的內容與方法
（一）機構管理的內容。
機構管理工作，主要是對機構的設置或者調整進行管理，包括機構的性質、名稱、地位以及級別、規格、規模等。
機構的根本屬性，是由機構的職能所決定的。通常將機構的性質分為三類，即行政性質的機構（廣義上包括黨派和群團機構），事業性質的機構和企業性質的機構。
機構性質管理的要求在於準確合理地確定機構的屬性，從而使機構更好地履行其職能，為科學、合理地核定人員編製提供條件。一般說來，機構的性質決定著人員編製的性質，而不是相反。目前有些行政性質的機構使用事業編製，並不表明這些機構是事業性質的。
機構性質管理的基本方法是，按照黨政分開以及政企分開、政事分開的原則，對機構的性質進行合理確定。凡承擔行政職能的機構，就明確為行政機構，而不應當定為事業、企業性質的機構，反之也不能將事業或企業性質的機構定為行政機構。在實際工作中，要注意防止兩種偏向：一是將一些行政性質的機構定為事業或企業性質。這往往是行政編製緊缺的情況下出現的一種偏向，看起來行政機構數和行政編製人數減少了，但實際上並沒有少，這樣做不但影響了這些機構行政職能的行使，而且在機構、人員編製管理上造成了混亂。一些地方行政延伸性質的事業機構增多，一大批既掛行政局又掛公司牌子的機構的存在，就是這種偏向的表現。二是將一些企業性質機構定為事業機構。隨著經濟體製改革的深入，一些事業機構實行有償服務或者企業化管理，為國家節約財政開支，打破了長期以來事業單位靠財政撥款、吃國家大鍋飯的狀況，是搞活事業單位的一個辦法，應該積極支持並鼓勵其發展。但對一些以盈利為目的的機構，則應明確為企業性質。如果將企業性質的機構定為事業機構，既在機構性質上造成了混亂，也不利於這些機構自身的發展。
機構的級別，是用法規或規範性文件規定的機構的行政地位，主要用於行政機關和其他有上下指揮和服從關係的機構係統。
國家行政機關中最高級別的機構是國務院，以下依次為：1.部級（省級），主要有國務院各部、委、審計署、中國人民銀行、國務院辦公廳、國務院各辦事機構；省、自治區、直轄市人民政府。2.副部級（直屬局級），主要有國務院各直屬局。3.司局級（地級），主要有國務院各部級機構內設的司、廳、室；省、自治區、直轄市人民政府的組成部門和同級機構；自治州人民政府，地區行政公署和同級城市的人民政府。4.處級（縣團級），主要有上述各司局級機構內設的處、室；自治州人民政府、地區行政公署和同級城市人民政府的局、委、處等工作部門；縣人民政府和縣級城市人民政府。5.科級，主要有上述處級機構內設的科、室；縣人民政府和縣級城市人民政府的委、局、科等工作部門；鄉、鎮人民政府和區公所。
此外，在各級政府機構中，實際還存在著副司級、副處級、副科級機構，主要是縣以上地方各級政府的二級機構。
中共各級組織機構的級別，大致上與政府係統的機構級別相對應。各人民團體的機構級別，中央規定，除工、青、婦、科協、文聯、僑聯和作協的中央領導機關相當於中共和政府的部一級單位外，其餘的和以後成立的人民團體，不再確定它們相當於黨政機關的哪一級。
機構級別的管理，應當在合理確定級別的同時，還要貫徹規範化的原則。
（二）機構管理的方法。
機構管理的方法，主要是指機構管理部門為科學合理地設置機構，提高機構的工作效率所采取的手段和途徑。機構管理方法是多種多樣的。機構管理的行政方法主要有：
1.製定機構設置或調整的總體方案。機構設置或調整的總體方案係指對某一個地區或係統的機構設置或調整，進行總體規劃。總體方案的內容包括機構設置或調整的指導思想和原則；機構設置或調整的具體意見及其主要理由；方案實施步驟及方法。方案一經批準，就具有了法定的行政權威，必須貫徹執行。對於涉及到全局性的方案，還要通過試點，逐步實施。
.規定行政機構設置的限額。一九八二年機構改革時，中共中央、國務院對縣以上地方各級黨委和政府及其派出機關的工作部門設置數額作了規定。這個規定的科學性、合理性雖然有待進一步研究，但它對於控製全國黨政機關機構設置的盲目增長，起了積極作用。
根據中共中央、國務院的規定，中共各級黨委的工作部門或辦事機構的設置限額為：省、自治區黨委的工作部門一般設1—9個，直轄市黨委的工作部門可以多設幾個；市委設6—11個；地委設5—7個；自治州黨委設5—7個；縣委一般設5—6個。
各級政府及地區行署工作部門的設置限額是：省、自治區、政府的工作部門一般設35—40個，直轄市政府的工作部門比省的多一些；其他市政府設30—40個；地區行署設15—20個；自治州政府設15個左右；縣政府一般設25個左右。
此外，一些地方對黨政機關二級局機構設置的數額也作了規定。
3.具體審批機構的設置或調整。具體審批是機構管理最直接的方法，即對機構的設置、撤銷、合並以至更名等方麵的要求，進行審查批複。
四、設置機構的程序
（一）設置機構的一般程序。
設置機構的程序，是一個機構的設立、撤銷、合並或者更名所應遵循的步驟和順序。它不僅僅是一般的工作方法問題，而且涉及到依法辦事以及克服機構設置和調整的隨意性、盲目性的問題。機構設置的一般程序是：
1.調查研究，擬定方案。機構的設置必須與一定時期的政治、經濟、文化等社會發展需要相適應，一旦不能適應，必須作相應的調整。從實際出發，研究新情況，發現新問題，作係統分析，確定組織目標，提出機構設置或調整的最佳方案。
2.按照規定權限，請示報告。設置機構必須按照有關法律、文件規定的機構審批權限，進行書麵的請示報告。請示報告應寫明以下內容：擬設機構的理由或法律依據；擬設機構的名稱（全稱）、級別，或規格、規模、地理位置，與現有關機構的關係；新機構的職能及職責權限、內部組織結構及人員配備數額、資金來源和金額以及必要的設施情況、組織章程（草案）。
3.批準機關行文批複。機構的審批機關對於批準設置的機構，應明確新設機構的名稱、性質、級別或規格、規模、人員編製數額、領導職級、內部結構、機構序列或隸屬關係，有時還需要明確機構的地理位置等。
4.組建公布。機構的設置一經批準，必須嚴格按照批文的要求進行組建，並在一定範圍內公布。
（二）設置黨派機構的程序。
按照中共黨章和中共中央有關文件的規定，中共各級委員會的工作機構設置權限劃分如下：
1.中共中央委員會各工作機構的設置、調整或撤銷，由中共中央政治局審查批準。
2.中共省、自治區、直轄市委的工作機構、調整或撤銷，由中共當地黨委研究意見，報中共中央批準。
3.中共自治州、縣、自治縣、市、市轄區委的工作部門的設立、調整或撤銷，由中共本級黨委研究意見，報上級黨委批準。
4.中共黨的縣級和縣級以上委員會的派出機關的設置、調整或撤銷，分別由它們的上級黨組織決定。中共省、自治區黨委派出的地區委員會的工作機構的設立、調整或撤銷，由中共省、自治區黨委批準。
5.中共縣級以上地方各級黨委工作部門的內設機構分別由同級黨委授權編製部門審查批準。
各民主黨派機構的設置，按照各自的章程規定程序辦理。
（三）設置國家機關工作機構的程序。
1.設置人大的辦事機構的程序。
根據《憲法》、《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律規定，人大的辦事機構的設置應當遵循的程序是：
（1）全國人大各專門委員會的設立或變更，由全國人大決定。
（2）全國人大常委會的辦事機構的設立和變更，由全國人大常委會按法律規定辦理。常委會可以根據需要設立工作委員會。特定問題的調查委員會的設立和變更，由全國人大或者人大常委會決定。
（3）省、自治區、直轄市、自治州、設區的市人大的專門委員會的設立和變更，由同級人大決定。對於特定問題的調查委員會，由縣級以上的地方各級人大及其常委會決定。
（4）縣級以上地方各級人大常委會的辦事機構的設立和變更，由本級人大常委會決定。人大常委會辦公廳（室）內部機構設立和變更，按照機構管理權限，由同級編製部門審定。
2.設置政府機構的程序。
按照《國務院組織法》和《地方組織法》規定，政府機構的設置的程序為：
（1）國務院各部、委的設立、撤銷或者合並，經總理提出，由全國人大決定；在全國人大閉會期間，由全國人大常委會決定；國務院直屬機構、辦事機構的設立、撤銷或者合並，由國務院決定；國務院各工作部門內設的司局級機構的設立、撤銷或者合並，由各工作部門報請國務院批準。
（2）省、自治區、直轄市人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合並，由本級人民政府報請國務院批準。
（3）自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合並，由本級人民政府報請上一級人民政府批準。
（4）省、自治區人民政府的派出機關——行政公署的設立、撤銷或者合並，由省、自治區人民政府報請國務院批準；
縣、自治縣人民政府的派出機關——區公所的設立、撤銷或者合並，由縣、自治縣人民政府報請省、自治區、直轄市人民政府批準；
市轄區、不設區的市的人民政府的派出機關——街道辦事處的設立、撤銷或者合並，由市轄區、不設區的市的人民政府報請上一級人民政府批準。
（5）縣級以上地方各級人民政府工作部門內部機構的設立，由各工作部門報請同級編製部門批準。
（6）各類非常設機構的設立或撤銷，由有關部門提出專題報告，經編製部門審核並提出意見後，由同級政府討論決定。
3.設置法院內部機構的程序。
根據《中華人民共和國人民法院組織法》以及各地機構審批權限的規定，法院內部機構的設置程序為：