劉劍文：調整財稅法促收入分配改革
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本期客座總編輯：劉劍文 北京大學教授、中國財稅法學研究會會長
在收入分配改革過程中，財稅法無疑扮演著組織社會財富分配的關鍵角色，應當成為改革的主攻點和落實分配正義的有效路徑。
伴隨改革開放以來經濟的快速增長，我國的居民收入水平顯著提高，但由於分配關係未理順、分配格局不合理等原因，貧富差距較大的現象日漸凸顯，成為影響政治穩定和社會和諧的症結性問題。2013年2月3日，國務院批轉並公布《關於深化收入分配製度改革的若幹意見》，開啟了全麵進行收入分配製度改革的閥門。收入分配改革也順理成章地成為今年“兩會”討論的熱點問題。在收入分配改革過程中，財稅法無疑扮演著組織社會財富分配的關鍵角色，應當成為改革的主攻點和落實分配正義的有效路徑。
財稅法在收入分配中的作用
收入分配的調整離不開財稅工具的運用及落實，這是財稅製度的必然功能和應有之義。通常認為，社會財富分配有三個階段：首先，是根據企業單位內部各生產要素的效率進行分配；其次，由政府在初次分配的基礎上對各主體實行現金或實物轉移的收入再分配；隨後，則通過民間捐贈、慈善事業、自願者行動等補充形式進一步幫助社會弱勢群體。其中，第一次分配實為市場規律運作的自發結果，奠定了分配格局的基調和底座；第二次分配表現為政府有意識、有傾向性地調節和矯正，較大程度上維護了分配局麵的均衡；而第三次分配更多的是社會力量的自主自願行動，有效地填補了前兩次分配的縫隙，帶來了收入的微調和局部關照。全麵地說，財稅法對三次分配過程均有參與和影響，但主要是在第二次分配中發揮其組織收入作用，即經由稅收、財政支出等途徑改變社會整體財富的分配狀況。收入分配改革的推進，依賴於對財稅法的紮實掌握，隻有合理、靈活地運用多種財稅手段，才能充分發揮其與生俱來的直接、強大的財富分配功能。
在市場經濟發展的新時期，市場化的速度日益加快，效率原則得到明顯的貫徹，但由於缺乏對公平價值的重視，單單依靠交換正義的分配方式逐漸暴露出失衡和不合理之處，其主要表征即為貧富分化的加劇，由此導致我國開始麵臨“中等收入陷阱”危機。在這種背景下，財稅法應當將分配正義視為其核心精神，強調收入分配結果與過程的公平，這樣才能更加全麵、衡平、切合實際地調整收入分配格局，消除當前彌漫於社會中的對收入分配不公的不滿情緒及潛在危險。
從根本上看，財稅法是公共財產法，在其邏輯體係中，國家為了彌補市場缺陷、提供公共產品，便通過人民普遍同意的渠道籌集財政收入，使部分資金從私人所有權中剝離出來，形成了供養國家機器的公共財產，繼而將這部分“取之於民”的公共財產“用之於民”，達致社會財富的有效運作和國家的良性運轉。
反觀我國的社會財富分布大格局，城鄉居民收入增長滯後於GDP增長速度、GDP增長滯後於財政收入增長速度的現象屢見不鮮，這實際上反映了人民與國家、人民與政府之間的分配先後順序並未厘清。根據分配正義的要求，“民富”比“國富”更具價值上的優先性，在國家資本積累到一定層次之後，唯有先傾向於推進“民富”，才能最終產生帶動國家富足強盛的持續性能量。所以，一方麵，應當以“營改增”為契機，加強結構性減稅的力度和範圍，提高居民收入的增長幅度與整體占比。另一方麵，應當減少政府對市場的幹預和“越位”之舉，防範權貴勢力與壟斷行業的結合，促進公有製企業和非公有製企業的機會平等、公平競爭。
收入分配改革要有頂層設計
收入分配改革要立足於整體主義視角，分配過程中的各種財稅手段並非彼此孤立存在，而應將其以恰當的方式相結合，從而更為統籌、充分地發揮綜合功能。換言之，應當在財政收入、財政支出和預算管理等多個角度共同著力，便可取得良好的收入分配效果。
在財政收入環節，要基於長遠規劃，科學地調整和健全我國的稅製結構，並強化對非稅收入的管控。我國現行的稅收體係呈現出直接稅稅種比重較低、間接稅稅種比重較高的不合理結構，不利於對國民內部收入分配的組織和調節，易導致有失公平的局麵。麵對這種情勢，應當秉持從長計議的心態，在社會形成較廣泛共識、客觀技術水平較成熟的條件下，分階段、有準備地計劃並推進稅製結構的科學轉型。
在財政支出環節，要加強民生建設，建立覆蓋城鄉的社會保障製度，完善對低收入及社會困難群體的保護體係。長期以來，我國的行政運行成本和“三公”經費較高，擠占了公共服務、民生福利的支出份額，造成了非對稱性財政分配不公和國民“幸福感”的降低。尤其是包括社會保險、社會救助、社會福利在內的社會保障製度的欠缺，使得當前的保障水平和保障方式與人民群眾的期望尚存在較大差距。而且，公務員、城市居民、進城務工人員等不同群體獲得了不同的保障待遇，這種製度安排將社會保障體係分割為不完整、不公平的“碎片”，助長了各個階層間收入差距的增大趨勢，埋下了一係列社會矛盾及不穩定因素。有鑒於此，我們需要以保障和改善民生為工作重點，進一步優化公共財政支出結構，切實地“把錢用在刀刃上”，強化民生領域的財政投入、稅收扶持和社會建設，由此為國民供給一個愈加完整、豐富、精細的社會保障製度；還應當在平等、無偏見的立場上，考慮不同人群的特殊需求來設計具有針對性、操作性的製度內容，對進城務工者、農村五保戶等弱勢群體予以特別的關懷。