整體地看，現在基層政府已經陷入兩難的治理困局。顯然，這種危機已經超越了一般意義上的“治理”層麵。從國際經驗看，治理通常指政府製定政策和執行政策的能力，一般不涉及具體的政治過程。由於中國政府過程中政治與行政性的渾然一體特征，基層政府的這種治理危機具有深刻的政治性，或者說，直接就是一種政治危機。中共十八大以來，重啟改革議程成為社會熱點話題。在接下來的改革設計中，不僅需要行政體製或者管理技術的改進，而且需要更具深度和廣度的政治改革。如果改革不能在政治層麵上有重大突破，治理危機的全麵爆發將隻是時間問題。
中共十八大前後，國內外輿論對於中國改革都有很多議論和期待。一年多來，我們看到，新領導層有一些新舉措和新表示。從政府改革來說，中央政府已經在下放權力方麵有了一些具體動作，行政性分權步伐明顯加快，主要是取消和下放了一些行政審批權限，並且表示將會在這個方向上深入推進。中央提出的改革目標是，減少政府對市場的幹預，放鬆政府對社會的控製，規範政府與市場的關係、政府與社會的關係。隻是，這種改革基本上還在行政改革範圍之內。在政治層麵，尚未看到新的重大舉措出台。相反，不論在中央、地方還是基層，傳統政治控製沒有明顯鬆動和改變的跡象。即便從行政改革本身來看，在基層政府層麵（縣市和鄉鎮），至今也沒有清晰的頂層設計和規劃。
也許從現在開始，政府改革進入一個政治改革和行政改革“分道”推進的階段
也許從現在開始，政府改革進入一個政治改革和行政改革“分道”推進的階段。或者說，政治改革和行政改革的分野或許將會越來越清晰。比較西方國家，中國的政府過程的基本特點是政治過程與行政過程的一體化。回顧以往三十年的改革，政治改革和行政改革彼此交融，共進共退、一損俱損。現在則不然，行政改革在加快推進，政治改革在舉步不前。
從基層政府的角度看，不論是政治層麵的改革，還是行政層麵的改革，我們都難以清晰地判斷出近期是否有重大轉機。就近些年的基層政府改革而言，目前還沒有整體、清晰的規劃設計，原因在於：一方麵，上層缺乏意願或者勇氣去啟動那些有重大影響的政治改革，甚至對於基層的主動探索采取某種程度的打壓策略，如多年前就曾否定鄉鎮的直接選舉；另一方麵，上層缺乏意願或者能力去推動那些有重大影響的行政改革。過往經驗顯示，中央曾經向基層政府提出若幹行政改革的要求，如縣級或者鄉鎮的政府機構改革。但是，這些要求很難得到有效執行，甚至也不被基層領導們認同。許多基層黨政領導認為，上層沒有必要提出那些政府運行層麵的要求。
總體來說，由於中央政府對於基層政府運行的影響力急劇衰落，中央即便對於縣鄉政府改革作出具體設計和部署，其實也很難得到執行，且不說這種設計是否合理或可行。在大一統的政府控製思路下，中央也不可能設計出真正合理可行的基層政府改革方略。麵對幅員廣闊、社會經濟狀況千差萬別的基層實際，上麵這些設計規劃往往是不切實際的，甚至是虛妄的。
筆者認為，基層政府的行政性製度安排，如縣鄉政府有多少個機構、多少人員崗位，行政權力如何在部門之間配置等，不應當成為中央政府的職權範圍，中央也無法安排好。中央應該在地方政治改革進程中承擔較多責任，積極規劃設計政治改革的基本框架和基本路線，成為強有力的推動者，如啟動縣鄉黨政主要領導的直接選舉。如果政治性的製度安排做出有力調整，基層自然會把這些行政性製度安排解決好。或者說，如果基層民意力量真正能夠製約政府，那些行政性問題根本不成問題。與上世紀八十年代形成鮮明對比的是，現在基層黨政領導甚至比高層更有政治改革的要求和衝動，最近十年來不斷有基層自主啟動重大政治改革舉措，因為基層黨政領導更能直接感受來自社會和公眾的改革壓力。但是，這種要求和衝動，過去未能得到積極呼應和引導。這也是上級政府的政治權威在基層不斷流失的重要原因。
最近十多年，雖然基層政府發生了令人欣慰的積極變化，但也麵臨更多困難和麻煩。或者說，基層政府正在陷入深刻的治理危機之中。這種危機已經相當深重，主要來自三個領域：其一是製度化滯後帶來的危機，作為官僚機器的政府，其形態和機製都尚不成熟，上級政府還習慣於用“政治口號”“政治運動”來解決政府運行中的問題，這種“運動化”的運行邏輯帶來大量矛盾；其二是民主化滯後帶來的危機，其核心是民眾意誌對政府過程的參與性不夠，政府行為難以向民眾負責，導致民眾對政府的不信任、不合作，甚至發生大量抵抗；其三是法治化滯後帶來的危機，社會經濟轉型過程中需要協調空前複雜的利益關係，法律法規供應不足加劇了矛盾的激化，甚至釀成廣泛的社會衝突。大量利益紛爭的處理無法律通道可循，許多本來可以司法過程解決的問題被擴展到政治過程中，而政治解決過程渠道不暢，大量問題在上訪、抗議等非良性過程中展開，直接後果是：普通社會問題被政治化，個體問題被群體化，分散問題被集中化，局部問題被全局化。在這種情況下，政府改革難度空前加大。基層政府在這個過程中麵臨兩大挑戰：與上級的矛盾在加深，與民眾的矛盾在加深。如果改革推進力度不夠，或者改革操作失誤，則會出現這種局麵：政府治理的危機與社會治理的危機比肩而至，政治性危機與行政性危機相輔相成。那麼，漸進的改革過程將被迫中斷，政府轉型將在劇烈的社會政治動蕩中艱難推進。
（作者為國務院發展研究中心研究員）
責編/張瀟爽 美編/李祥峰